II SA/Ke 823/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na akt Starosty z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania na rzecz W. S. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych; III. zasądza od Starosty na rzecz W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 21 sierpnia 2017 r. W. S. zwrócił się do Starosty Powiatu o zwrotu nadpłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu Ford Mondeo o numerze rejestracyjnym [...]. W wezwaniu z 4 września 2017 r., W. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Pismem z 21 września 2017 r. (doręczonym 27 września 2017 r.) Starosta Powiatu stwierdził, że powyższe żądanie było już przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym wytoczonym przeciwko Powiatowi i Sąd oddalił powództwo w całości. Dlatego też stosując zasadę powagi rzeczy osądzonej, brak jest podstaw do spełnienia żądania. Skargę złożoną bezpośrednio w siedzibie organu 23 października 2017 r., na bezczynność i brak decyzji polegającej na odmowie prawa do zwrotu niesłusznie pobranej kwoty za wydanie karty pojazdu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. S. Skarżący domagał się uznania czynności odmowy zwrotu części opłaty za bezskuteczną oraz zwrotu niesłusznie pobranej kwoty 425 zł. Wskazał, że czynność podejmowana w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Organ stwierdził, że zarzut bezczynności jest bezskuteczny, gdyż pismem z 21 września 2017 r. odpowiedź została skarżącemu udzielona. Dodał, że niniejsza sprawa została już prawomocnie osądzona przez sąd powszechny, a ponadto jak wynika z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść po wniesieniu ponaglenia, którego to obowiązku skarżący nie dopełnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona czynność podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż jest objęta katalogiem aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępnej na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd jednocześnie zaznaczył, że przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, że o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to, czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowo- administracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć natomiast zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnosząc się do formalnej dopuszczalności skargi należy wskazać, że stosownie do nowego brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z powyższej regulacji przede wszystkim wynika, że aktualnie przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skarżący nie musi wzywać właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast skarga ta musi być wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie aktu lub czynności. Warunek ten został spełniony, gdyż skarżący otrzymał pismo organu datowane na 21 września 2017 r. o odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu – w dniu 27 września 2017 r., a skarga została wniesiona 23 października 2017 r., a zatem w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu organu dotyczącego braku wniesienia przez skarżącego ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że ponaglenie wnosi się, gdy skarga dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Tymczasem, niniejsza sprawa nie dotyczyła bezczynności, gdyż organ pismem z 21 września 2017 r. odniósł się do żądania skarżącego. Natomiast błędne wskazanie w skardze, że dotyczy ona bezczynności, zdaje się wynikać z faktu, że skarżący utożsamia niekorzystne – odmowne – dla niego rozstrzygnięcie organu z brakiem takiego rozstrzygnięcia. Nie zachodzi więc podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona 1 lipca 1999 r. (art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. Nr 160 poz. 1086). Przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 128) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 tej ustawy wskazano, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 57, poz. 612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1310). To ostatnie rozporządzenie obowiązywało do 14 kwietnia 2006 r. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. został jednak uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zawyżona, albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo tego, ustalając wysokość opłaty, nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty lecz ustalił opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej Ministrowi delegacji nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładane jedynie ustawą, na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę (np. orzeczenie K 2/03). Mając ponadto na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Dokonane odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza jednak, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym, był on - w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu - w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., nie budzi wątpliwości Sądu, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Zatem wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Skoro zatem opłata stanowiąca przedmiot sprawy pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to pomimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., podnieść należy, że § 1 ww. rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem, gdy Sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego zastosowania. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt Starosty wydany został bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przez niego opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargi kasacyjne wniesione od orzeczeń uchylających akty Starostów odmawiających zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu i stwierdzających uprawnienie do otrzymania zwrotu tej opłaty (por. m.in. wyroki z: 16 października 2009 r. I OSK 52/09, 2 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 652/10 i I OSK 626/10, z 9 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1735/10, I OSK 1731/10, I OSK 1733/10, I OSK 1734/10 i I OSK 1748/10, z 22 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 727/10, z 17 stycznia 2017 r. I OSK 1901/16 (wszystkie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ argumentował odmowę zwrotu przedmiotowej opłaty tym, że sprawa tej opłat została już prawomocnie osądzona przez sąd powszechny, który oddalił powództwo skarżącego, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej. W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że stosownie do art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brak jest jakichkolwiek podstaw aby przyjąć, że związanie wyrokiem sądu powszechnego nie dotyczy sądu administracyjnego. Jednakże z innym charakterem związania mamy do czynienia w przypadku, gdy jest to wyrok kształtujący prawo, a z innym, jeśli jest to wyrok oddalający powództwo. W tym ostatnim przypadku zakres związania jest znacznie węższy – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sąd cywilny oddalił powództwo skarżącego o zapłatę z powodu – jak wskazał na rozprawie sądowej skarżący - przedawnienia roszczenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, której przedmiotem jest zwrot opłaty administracyjnej za wydanie kart pojazdu, a dochodzenie zwrotu takiej opłaty, w dniu jej uiszczenia nie było ograniczone żadnym terminem. Jak wskazano na wstępie rozważań, w sprawie o tak zakreślonym przedmiocie dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. O dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07. Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną. Jednak w sprawie cywilnej i w sprawie sądowoadministracyjnej ocenie podlegają zupełnie inne przesłanki, a kwestia przedawnienia, która stała się przyczyną oddalenia powództwa przez sąd powszechny, w prawie cywilnym i w prawie administracyjnym podlegają zupełnie odmiennym regulacjom prawnym. Zatem oddalenie w procesie cywilnym powództwa skarżącego o zapłatę z powodu przedawnienia roszczenia nie mogło mieć wpływu na dochodzenie przez niego zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie kart pojazdu w trybie administracyjnym, skoro dochodzenie takiego zwrotu nie było ograniczone żadnym terminem. Na marginesie należy dodać, że do roszczenia o zwrot należności uiszczonych w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. nie ma również zastosowania zarzut przedawnienia. Także w tym zakresie doszło do wykształcenia się jednolitej linii orzeczniczej NSA. Wprawdzie w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych powstał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., w oparciu o przepisy Kpa i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, to jednak niniejsza sprawa winna być rozpoznawana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczą bowiem trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się jednak do rozpoznawanej sprawy, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej". Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. FPK 11/97, ONSA 1998 r., nr 1, poz. 10). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa i skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia ww. przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego (por. wyroki NSA w sprawach: I OSK 395/13, I OSK 2163/12, I OSK 2529/12, I OSK 3045/12, I OSK 1282/12 i I OSK 1901/16). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt (pkt I wyroku) i uznał obowiązek Starosty do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł – tj. w wysokości pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (pkt II wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł.