II SA/Ke 849/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 roku sprawy ze skargi T.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania T. G. S. K. ul. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie zespołu 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (segmenty A,B,C,D i E) z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, centralnego ogrzewania i elektrycznej, realizowanego na działkach nr ew. 317/9 i 317/10, położonych w obrębie 0025 przy ul. C. 109. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył historię wydanej decyzji nr [...] w dniu [...] znak: [...], którą Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora S. T. G. na realizację opisanej inwestycji i podniósł, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wstrzymał wykonanie tej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] znak: [...] stwierdził jej nieważność. Powodem stwierdzenia nieważności było uznanie, że zatwierdzony projekt budowlany nie dotyczył inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że dokonując kontroli budowy w dniu 15.06.2012r. organ nadzoru budowlanego nie stwierdził jakichkolwiek odstępstw od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] Inwestor do czasu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykonał wykop szerokoprzestrzenny, wylewki z chudego betonu, ułożono poziomy kanalizacji i częściowo zrealizowano zbrojenie płyty fundamentowej. Po poprawieniu projektu budowlanego przewidującego całkowite rozdzielenie budynków dylatacjami i wyposażenie budynków we własne ściany oraz zmianę instalacji odgromowej, inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zespołu 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr Ew. 319/9 i 317/10 przy ul. C. w K., z wykorzystaniem wykonanych wykopów i podbudowy żelbetowej pod ławy fundamentowe z izolacją. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji uznając, że z uwagi na rozpoczęcie robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 28 Prawa budowlanego. W wyniku złożonego przez inwestora - T. G. zażalenia, Wojewoda uchylił w całości opisane wyżej postanowienie organu I instancji nakazując rozstrzygnięcie poprzez umorzenie postępowania albo merytoryczne rozpoznanie sprawy w zależności od ustalenia czy wniosek dotyczy przyszłych zamierzeń inwestora czy też obejmuje roboty już wykonane. Wnioskiem z dnia 25.09.2012r. inwestor wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. o wydanie decyzji na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. C. 109 na działkach ew. nr 317/9 i 317/10. Po zawiadomieniu pozostałych stron postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w niniejszej sprawie uznając, że jej załatwienie wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, dla którego wydania właściwy jest inny organ tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji T. G. podnosił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 37 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie w całości podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. zawartego w decyzji z dnia [...] znak: [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw do wydania decyzji zezwalającej na kontynuację budowy, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wykonując roboty na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie odstępując od warunków pozwolenia, nie naruszył przepisów Prawa budowlanego. Taki stan uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z przyczyn wymienionych w art. 50 cyt. ustawy, a w konsekwencji nie ma obowiązku wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 ustawy, do którego odwołuje się przepis art. 37 ust. 2 ustawy. Z faktu, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na kontynuowanie budowy, zdaniem ŚWINB wynika, iż wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe należało w całości umorzyć, co też organ I instancji słusznie uczynił. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] T. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. ul. K. zwrócił się o jej uchylenie jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez ich niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które inwestor wykonywał zgodnie z ostateczną decyzją – pozwoleniem na budowę, a następnie przerwał ich wykonanie wskutek stwierdzenia nieważności decyzji – pozwolenia na budowę, 2) art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdy tymczasem niniejsza sprawa administracyjna powinna być merytorycznie załatwiona przez organ nadzoru budowlanego, 3) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i 8 k.p.a., a także art. 12 § 1 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz w sposób powodujący powstanie i zwiększanie się szkód po stronie skarżącego. Zdaniem skarżącego, WINB niesłusznie zawężająco interpretuje przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie dostrzegając, że ustawodawca po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364) poszerzył hipotezę tego przepisu poprzez wskazanie dodatkowych przypadków – w postaci stwierdzenia nieważności i uchylenia decyzji – w których może mieć miejsce wydanie nowej decyzji pozwoleniu na budowę albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 cyt. ustawy. Wbrew twierdzeniom organu art. 37 ust. 2 stanowi odrębną od przepisów art. 50 i 51 samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane co oznacza, że nie jest konieczne wcześniejsze prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Potwierdzeniem zajętego stanowiska jest wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r. sygn. akt II OSK 490/2010, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 708/2010, postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. akt II OW 84/10, postanowienie NSA z dnia 20 września 2012r. sygn. akt II OW 92/12, a także poglądy wyrażone w doktrynie, por. "Prawo budowlane. Komentarz, red. Z.Niewiadomski, C.H.Beck 2009, s. 458 – 459. W stanie faktycznym sprawy, jak twierdzi autor skargi, organ administracji zamiast umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe powinien je prowadzić w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 37 ust. 2 i art. 51 ust. 4, z uwagi na kompetencje organu nadzoru budowlanego zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że przepis art. 51 Prawa budowlanego dopuszcza wydanie pozwolenia na wznowienie robót w ściśle określonych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występują. Odnosząc się do wskazanego w skardze postanowienia NSA z dnia 20.09.2012r. sygn. akt II OW 92/12, organ powołał się na przeciwne stanowisko wyrażone w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt II OSK 1680/08, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994r. sygn. akt IV SA 1432/93 niepubl., wyrok SN z dnia 12 marca 1993r. sygn. akt ARN 2/93 Lex Polonica nr 320613). Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że po złożeniu w dniu 6 listopada 2013r. do Prezydenta Miasta K. wniosku o pozwolenie na budowę, organ ten wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta K. jako organem architektoniczno-budowlanym a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. w sprawie przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Zdaniem Sądu, choć niniejsza skarga dotyczy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, to mając na uwadze okoliczności faktyczne, a konkretnie wystąpienie Prezydenta Miasta K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. stwierdzić należy, że od wyniku tej sprawy zależeć będzie rozpoznanie skargi. U podstaw zaskarżonej decyzji legło bowiem uznanie PINB-u dla Miasta K. za organ niewłaściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na kontynuowanie robót budowlanych, co uzasadnia to stwierdzenie, iż wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Powszechnie przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym można mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz do art. 15, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2011). Postanowieniem z dnia 8 lutego 2013r. w sprawie o sygn. akt II OW 185/12 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr 317/9 i 317/10 przy ul. C. wskazując PINB dla Miasta K. jako organ właściwy do wydania T. G. S. decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w opisanej sprawie. W odniesieniu do sprawy objętej niniejszą skargą powyższe postanowienie ma charakter prejudykatu w znaczeniu określonym w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Obie te sprawy mają ze sobą bezpośredni związek. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. wyrok NSA z 8.07.2008r. sygn. II OSK 792/07). Oznacza to, że oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Admininistracyjny, tut. Sąd jest związany. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 8.02.2013r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spór kompetencyjny pomiędzy wymienionymi wyżej organami ma podstawy w ustaleniu właściwości organu administracji publicznej w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2012r., nr 243, poz.1623 ze zm.). Przepis ten nie dokonuje podziału przedmiotowego kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Przewiduje natomiast wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, zaś w pozostałych przypadkach wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót nie może być traktowana jako legalizowanie odstępstw od pozwolenia na budowę, co również odnosi się do przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której doszło już do wykonania określonych robót budowlanych. Reasumując, przepis art. 37 ust. 1 i 2 ogranicza się wyłącznie do unormowania przedmiotowego (rozróżnienia sytuacji, w jakich wydaje się decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót) i dopiero od ustalenia jakiego rodzaju decyzji wymagają okoliczności faktyczne danej sprawy, zależeć będzie, zgodnie z unormowaniami art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego, właściwość organu do jej załatwienia. Błędne uznanie PINB dla Miasta K. braku właściwości do rozpoznania wniosku T. G. stanowi naruszenie przepisów art. 82 ust. 1 i art. 83 Prawa budowlanego. Skoro pogląd wyrażony przez PINB dla Miasta K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszący się do kwestii właściwości organu do rozpoznania wniosku o wznowienie robót budowlanych w sprawie budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi na działkach nr 317/9 i 317/10 przy ul. C. w kontekście rozstrzygnięcia NSA nie zasługuje na aprobatę to będące jego wynikiem umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a. w drodze decyzji, stanowi również naruszenie tego przepisu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni poczynione przez Sąd rozważania i załatwi sprawę merytorycznie poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.