II SA/Ke 857/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 roku sprawy ze skarg K.D. i M.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.D. kwotę 500 (pięćset) złotych i na rzecz M.D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego – drewnianego kurnika, usytuowanego na terenie działki nr ewid. 188 położonej w miejscowości K. gmina K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy tego kurnika. W uzasadnieniu organ podał, że we wniesionym odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji W. D. podniósł, iż kurnik o wymiarach 2,0m x 2,70m, o dachu jednospadowym ze spadkiem na teren jego własnej działki, kryty eternitem, został wybudowany w 1979 r. przez jego zmarłego ojca, S. D. oraz starszego brata. W czasie powstania owej budowli nie był jeszcze właścicielem działki, na której został wybudowany kurnik. Dopiero w 1983 r. przejął gospodarstwo od rodziców, w tym również kurnik. W. D. stwierdził, że budynek, którego rozbiórki domaga się jego stryj K. D. - właściciel sąsiedniej działki, nie stanowi żadnego zagrożenia życia, jak również zagrożenia pożarowego, gdyż nie przylega do jego budynków gospodarczych i mieszkalnych. Kurnik nie posiada żadnej sieci elektrycznej. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. K. D. wniósł o sprawdzenie zgodności z prawem budowlanym zabudowy na sąsiedniej działce nr ewid. 188, przylegającej do jego działki nr ewid. 193 w K., gmina K. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB we W. ustalono, że ww. kurnik przylega do budynku gospodarczego usytuowanego na działce W. D., ma wymiary 2,0m x 2,70m, wysokość 1,70m oraz ok. 2,40m (ściana przy budynku gospodarczym). Kurnik posiada dach jednospadowy, kryty eternitem. Do protokołu oględzin K. D. oświadczył, że drewniany kurnik usytuowany w północno-wschodniej części działki nr ewid. 188 został wybudowany około 2005 r. i zażądał rozbiórki tego obiektu. Natomiast W. D. oświadczył, że jest właścicielem działki nr ewid. 188, na której znajduje się obiekt oraz, że drewniany kurnik został wybudowany przez jego ojca - S. D. około 1979r. bez pozwolenia na budowę. W dniu [...] PINB we W. wydał zaskarżoną decyzję, w której przyjął datę wybudowania kurnika wskazaną przez W. D., tj. rok 1979 oraz, że budowa tego obiektu była zrealizowana samowolnie, zaś zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w stosunku do samowoli budowlanych popełnionych przed 1 stycznia 1995 r., a więc także w stosunku do przedmiotowego kurnika, mają zastosowanie przepisy dotychczasowej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jak wskazał organ, zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, obowiązującego do dnia 1 stycznia 1995 r. czyli w czasie budowy kurnika, pozwolenia na budowę wymagało m.in. wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy, kurnik o konstrukcji drewnianej postawionej bezpośrednio na gruncie, tj. bez fundamentów, nie jest budynkiem w rozumieniu definicji wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ponieważ w myśl tej definicji ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zdaniem organu, w świetle § 44 ust. 1 pkt 4 lit. a nie wymaga pozwolenia na budowę wykonanie innych inwestycji budowlanych na terenach istniejącej zagrody (siedliska). Jak podniósł Inspektor z analizy tej wynika, że wybudowanie kurnika w roku 1979 nie wymagało pozwolenia na budowę, zaś wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej było zbędne, w konsekwencji czego należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 kpa. Skargi na tę decyzję, o tej samej treści, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. D. oraz M. D. (będąca stroną). Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane oraz 2) przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 8 oraz art. 11 kpa. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu, nie zgadzając się z oceną organu, a szczególnie z błędną wykładnią i zastosowaniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podnieśli, że organ odwoławczy powinien dla oceny przedmiotu sprawy zastosować przepisy obowiązujące w trakcie budowy, a więc ustawę Prawo budowlane z 1974 roku. Wskazali na regulację art. 2 ust. 1 ustawy z 1974 r., zawierającą inną definicję obiektów budowlanych, niż w ustawie z 1994 roku, która za obiekty budowlane uznawała stałe i tymczasowe budynki nie wspominając o wymogu trwałości związania z gruntem oraz występowania fundamentów. Biorąc pod uwagę definicję ustawową z 1974 roku, ich zdaniem, nie znajduje uzasadnienia pogląd organu odwoławczego, że postępowanie, wszczęte w sprawie samowoli budowlanej było zbędne i należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zaskarżonej decyzji zarzucili również naruszenie art. 8 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego, twierdząc, że uzasadnienie decyzji przez organ II instancji nie wyjaśnia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, co jednocześnie nie pozwalało uznać, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do stron. W uzasadnieniu decyzji, zdaniem skarżących, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał jedynie treść przepisów tj. § 44 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a rozstrzygnięcie ograniczył do porównania definicji "obiektu budowlanego" z ustawy z 1994 r. ze stanem kurnika, uznając, że skoro nie posiada on cech wymienionych w art. 3 pkt 2 tej ustawy, to nie można go uznać za obiekt budowlany. W ich ocenie organ odwoławczy dokonał "pozornego uzasadnienia, ponieważ ograniczył się tylko do wymienienia treści przepisu i dopasowania go do stanu faktycznego". Organ nie wyjaśnił także dlaczego przy rozpatrywaniu sprawy kurnika posłużył się definicją z ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie ustosunkował się do okoliczności przyjęcia innej podstawy prawnej niż organ I instancji, a także nie dokonał wykładni przepisów, na podstawie których wydał skarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Okoliczność daty budowy kurnika znajdującego się na działce nr 188 w K. była sporna na etapie postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji, kiedy to K. D. oświadczył, iż kurnik został wybudowany "około 2005 r.", a W. D., iż kurnik ten wybudował jego ojciec "około 1979r.". Organy I i II instancji jako datę budowy obiektu przyjęły 1979r., co aktualnie nie jest w żadnej ze skarg kwestionowane. Za bezsporny należy przyjąć także fakt, iż budowa ww. obiektu została zrealizowana bez pozwolenia na budowę. Ustalenia te powodują z kolei, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przepisu art. 48 (dotyczącego obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy podlega przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że: 1. znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia . Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 2 tej ustawy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 tego artykułu. Warunkiem zastosowania art. 37 ww. ustawy jest stwierdzenie, iż obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Organ odwoławczy uznał, że warunek ten nie został spełniony, gdyż kurnik objęty postępowaniem administracyjnym nie jest budynkiem i na jego realizację nie było wymagane pozwolenie na budowę, przy czym do oceny, czy przedmiotowy obiekt jest budynkiem czy też nie, organ użył definicji ustawowej z art. 3 pkt 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Taki zabieg interpretacyjny należy uznać za nieuprawniony i sprzeczny z art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994r., który do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995r. nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Do oceny zaś, czy dany obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami, niezbędnym jest sięgnięcie do prawa obowiązującego w dacie jego budowy, a nie orzekania. Prawo budowlane z 1974r. nie zawierało legalnej definicji budynku. Przepis art. 2 ust. 1, 2 i 3 stanowił jedynie, że przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Przez "budowę" ustawa rozumiała wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, a przez "roboty budowlane" - roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Stosownie do art. 28 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 28 ust. 4 stanowił zaś, że zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz rodzaje robot budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia określał właściwy minister. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem, przewidywało w § 44 ust. 2, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego - na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego. Żaden przepis rozporządzenia nie zwalniał od uzyskania pozwolenia na budowę obiektu, z jakim mamy do czynienia w sprawie, a tylko takiego zakresu normatywnego (określenia rodzaju robot budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) dotyczyła delegacja ustawowa z art. 28 ust.4. Dlatego w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 2 ust.1 ustawy z 1974r., na którego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wyrażany był pogląd, że drewniany obiekt budowlany w zależności od konstrukcji - jest albo budowlą albo budynkiem (stałym lub tymczasowym) w rozumieniu ww. przepisów. W sprawie o sygn. II SA/Ke 156/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że bez wątpienia budynkiem jest drewniana szopa (posiadająca ściany obite deskami oraz dach pokryty eternitem). Za uznaniem drewnianej szopy jako obiektu wymagającego pozwolenia na budowę wypowiadał się także WSA w Poznaniu w wyroku z 28 kwietnia 2010 r. sygn. II SA/Po 868/09 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 10 listopada 2005 r. sygn. SA/Rz 1752/03. W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Ke 282/10 WSA zajął podobne stanowisko w przypadku drewnianej ubikacji. Nawet jeśli przyjąć, jak zrobił to organ II instancji, że cechą każdego budynku jest trwałe związanie z gruntem, to i tak cechę tę należy rozumieć inaczej, niż przedstawiono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ugruntowane orzecznictwo dotyczące definicji "trwałego związania z gruntem", w świetle którego pojęcie to sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Nie ma natomiast znaczenia sposób w jaki zagłębiono obiekt w gruncie ani technika w jakiej to wykonano, ma je jednak masa całkowita, rozmiary obiektu i względy bezpieczeństwa (por. stanowisko NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie zdefiniowania pojęcia trwałego związania obiektu z gruntem zawarte w uzasadnieniach wyroków: z 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05, z 7 czerwca 2011 r. II OSK 962/10, z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1005/10, WSA we Wrocławiu z 13 marca 2008r. sygn. II SA/Wr 576/07, WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 lipca 2011r. II SA/Go 305/11). Ponadto pojęcie trwałego związania z gruntem, poza aspektem technicznym, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Trudno bowiem odmówić cechy trwałego związania z gruntem kurnikowi, który stoi w jednym miejscu od ponad 30 lat. Analizując akta administracyjne, a w szczególności zdjęcia obiektu, stwierdzić należy, że sposób wykonania kurnika (ściany z desek, wylewka cementowa, dach) nie pozwala na przemieszczenie go w inne miejsce bez naruszenia jego konstrukcji, co przeczy stanowisku wyrażonemu przez organ dotyczącym brak cechy trwałego związania tego obiektu z gruntem. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego ponieważ kurnik będący przedmiotem sprawy należy uznać za obiekt budowlany wymagający w dacie jego budowy uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanej nie mogło więc zostać uznane za bezprzedmiotowe. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego z pkt III – na art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone kwoty składają się uiszczone przez skarżących wpisy od skarg. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze wszystkie poczynione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczas popełnione naruszenia prawa.