II OSK 962/10

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1274/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Ś. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółki z o. o. w Ś. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 6 sierpnia 2009 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej jako "Spółka"), zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Koszalinie zamiar wykonania robót budowlanych, które obejmować miały instalację trzech tablic reklamowych w Mielnie na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Koszaliński wniósł sprzeciw do zgłoszenia w sprawie wykonania planowanych robót budowlanych. Organ, powołując się na art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazał, że z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, iż zamierzona inwestycja będzie polegać na wykonaniu wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, tj. budowli zdefiniowanych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a roboty związane ze wznoszeniem takich budowli nie są wymienione w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia (art. 29 Prawa budowlanego). Spółka odwołała się od w/w decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał między innymi, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego statuuje ogólną zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast na zasadzie wyliczenia negatywnego w art. 29 i nast. Prawa budowlanego zawarto wyczerpujący katalog robót zwolnionych od tego obowiązku. Dalej organ odwoławczy podał, że w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 dopuszczono wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na podstawie zgłoszenia. Natomiast wybudowanie budowli jaką stanowi podziemny fundament wraz z urządzeniem reklamowym, zgodnie z art. 3 pkt 3 nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując Wojewoda stwierdził, że w tej sytuacji organ I instancji, na mocy art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, właściwie wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania zgłaszanych robót. Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż: - roboty objęte zgłoszeniem winny być realizowane w trybie art. 28 Prawa budowlanego, gdyż dotyczą budowy trwale związanej z gruntem konstrukcji urządzenia reklamowego (budowli), - zakwalifikowanie urządzeń reklamowych do "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego uzasadnia wprowadzenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła, że instalacja urządzeń reklamowych - niezależnie od ich posadowienia na budynkach, czy też bezpośrednio na gruncie oraz niezależnie od tego, czy są one trwale powiązane z gruntem, czy też nie - stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, uznała, że Starosta Koszaliński, jak i Wojewoda Zachodniopomorski przyjęli błędną interpretację przepisów Prawa budowlanego, kwalifikując będące przedmiotem niniejszego postępowania tablice reklamowe do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę, jako polegających na wykonaniu wolno stojących trwale związanych z gruntem budowli. Wskazała też, iż wbrew stanowisku organów administracji przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie przesądza o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów przykładowo wymienionych w tym przepisie, w tym także wolno stojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Sam bowiem fakt zakwalifikowania danego obiektu do kategorii "budowli" oraz trwałe powiązanie z gruntem nie stanowi o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie wyłącza możliwości zastosowania ustawowych wyjątków od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej skarżąca podniosła, iż wbrew stanowisku Wojewody termin "instalowanie" nierozerwalnie wiąże się z pojęciem robót budowlanych. Każde bowiem działanie obejmujące instalowanie, montaż, rozbiórkę czy też budowę jest niczym innym jak wykonywaniem robót budowlanych. Przy tym "instalowanie" może dotyczyć zarówno robót budowlanych polegających na połączeniu różnych elementów w jedną całość, zamontowaniu na jakimś obiekcie budowlanym, czy też posadowieniu na gruncie. Niezasadne jest zatem czynienie przez organ rozróżnienia pomiędzy pojęciem "instalowanie" a "budowa". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że w przepisie art. 29 ust. 1 wyliczono budowy, a w ust. 2 roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego przepis ust. 2 może być stosowany tylko w przypadku wykonywania robót budowlanych innych niż budowa. Tymczasem wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budową – zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Obiekty budowlane, których budowa zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyliczone zostały w ust. 1 art. 29 ustawy Prawo budowlane. W przepisie tym brak jest urządzeń reklamowych wolno stojących, trwale związanych z gruntem. Oznacza to, że ich budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń (konstrukcji) reklamowych wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od miejsca ich usytuowania. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż realizacja urządzeń reklamowych o konstrukcji stalowej, trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Spółki [...], w której wniósł o uchylenie go w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 6 zw. art. 3 ust. 3, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przyjmującą, że wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora nie mieści się w zakresie pojęcia "zainstalowanie", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym nie jest objęte trybem zgłoszeniowym, podczas gdy interpretacja zastosowana przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znajduje oparcia zarówno w zaistniałym stanie faktycznym jak i prawnym, bowiem podział przez Sąd I instancji, w formie interpretacyjnej, tablic i urządzeń reklamowych na te, które wymagają pozwolenia na budowę, bo polegają na wykonaniu obiektu budowlanego (budowa) i na te, które wymagają jedynie zgłoszenia, bowiem polegają na wykonaniu robót budowlanych innych niż budowa (instalacja) nie znajduje prawnego uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego. W ocenie pełnomocnika nie budzi wątpliwości fakt, iż termin "instalowanie" nierozerwalnie wiąże się z pojęciem robót budowlanych. Każde działanie obejmujące instalowanie, montaż, rozbiórkę czy też budowę jest niczym innym jak wykonywaniem robót budowlanych, a przy wykonywaniu budowy obiektu budowlanego podejmowane są czynności związane z instalowaniem, czyli montowaniem elementów, w tym elementów składowych urządzenia reklamowego. Zauważył więc, iż "instalowanie" może dotyczyć zarówno robót budowlanych polegających na połączeniu różnych elementów w jedną całość, zamontowaniu na jakimś obiekcie budowlanym, czy też posadowieniu na gruncie. Za niezasadne uznał zatem czynienie przez organ rozróżnienia pomiędzy pojęciem "instalowanie" a "budowa", tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie ma może być mowy o budowie obiektu budowlanego w określonym miejscu, skoro z projektu technicznego załączonego do zgłoszenia jednoznacznie wynika, że urządzenie reklamowe ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych, montowanych ze sobą w jedną całość. Nieprawidłowy jest zatem pogląd organu, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem inwestora nie mieszczą się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych". Na potwierdzenie wyrażonego poglądu, autor skargi kasacyjnej powołał się na szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w przedmiocie urządzeń reklamowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga podlegająca rozpoznaniu oparta została na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ppsa. Jako nietrafne należało uznać zarzuty co do przyjętej przez organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki wykładni przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art.3 pkt 3, 6 i 7 Prawa budowlanego. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie stała się kwalifikacja objętych zgłoszeniem urządzeń reklamowanych, które według projektu są wolno stojącymi tablicami reklamowymi, każda o wymiarach 12 m2 , umieszczona na dwóch stalowych słupach o długości 6 m, zakotwiczonych w żelbetonowym fundamencie prefabrykowanym. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu stwierdził, że posadowienie przedmiotowego nośnika reklamowego należy kwalifikować jako wybudowanie obiektu budowlanego, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki, a wcześniej organy obu instancji przedstawiły taką interpretację przepisów art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, która prowadziła do wniosku, że obiekty budowlane stanowiące przedmiot zgłoszenia wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast według stanowiska inwestora planowane roboty budowlane polegają na instalacji urządzenia reklamowego, co wymaga wyłącznie zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej na gruncie przepisów Prawa budowlanego uzasadnione jest rozróżnienie urządzeń reklamowych na takie, które wymagają pozwolenia na budowę, gdyż stanowią budowlę oraz na takie, które wymagają jedynie zgłoszenia, bowiem polegają na wykonaniu robót budowlanych będących instalacją. Na wstępie rozważań dotyczących wykładni wymienionych wyżej przepisów należy zwrócić uwagę, że rozpatrywana sprawa dotyczy typowych urządzeń reklamowych, których kwalifikacja była przedmiotem wielu orzeczeń sądowych. Podkreślenia zatem wymaga, że w większości wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też sądów wojewódzkich przyjęto, że ustawione na gruncie urządzenia reklamowe ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w ustawie. Zasada wyrażona w art. 28 ust. l Prawa budowlanego podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w art. 29-31 Prawa budowlanego, co oznacza, że w stosunku do takich wyłączeń niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej (por. R. Dziewiński, P. Ziemski Prawo budowlane Komentarz Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2005 str. 141). W orzecznictwie wskazuje się, że z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. l tego artykułu zwolnił, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z 11 września 2008 r. II OSK 982/07). Dodać należy, że przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiując pojęcie budowli stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a ponadto wskazuje listę przykładowych desygnatów definiowanego pojęcia. Wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której ten przepis się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech znacznie zbliżonych (por. Prawo budowlane Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2007 r. str. 46-51). Analiza przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że wyróżniać się powinno co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 - "wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i II OSK 681/07). Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie" odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach Prawa budowlanego. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie - wskazać należy, iż pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15), a nie instalowaniem na gruncie (por. wyrok NSA z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06). Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29, a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego trzeba uznać, że zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji i "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa. Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolnostojące i trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3), to zamieściłby stosowne postanowienie w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie w ust. 2 tego przepisu. W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiedział się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 i inne w nich powołane). Zauważyć należy, że już w wyroku z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z przepisów Prawa budowlanego nie uzależnia kwalifikacji obiektu od tego, jaką metodą jest on budowany. Natomiast wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Z kolei w wyroku z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1456/08, zaznaczono, że stanowisko, według którego urządzenie reklamowe w postaci wolno stojącego nośnika reklam stanowi budowlę, jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla porządku trzeba dodać, że odosobnionym jest pogląd odmienny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które powoływała się strona skarżąca. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.