II SA/Ke 863/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2013r. sprawy ze skargi E. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...]znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku T.G.o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...]znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...]znak: [...]umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w B., gmina C. oznaczonych w ewidencji gruntów nr 506 stanowiącej własność T.G.i E.G. nr 505 stanowiącej własność M. B.i D. B. - utrzymało w mocy ww. decyzję własną z dnia [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...]znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...]znak: [...]umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w B., gmina C. oznaczonych w ewidencji gruntów nr 506 stanowiącej własność T.G.i E.G. nr 505 stanowiącej własność M. B.i D. B.. Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T.G. - reprezentowany przez pełnomocnika J.G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję wskazało, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących jej istoty. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. Decyzją z dnia [...]Burmistrz Gminy i Miasta umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w B., gmina C. oznaczonych w ewidencji gruntów nr 506 stanowiącej własność małżonków T.G.i E.G. nr 505 stanowiącej własność małżonków M. B.i D. B. - z uwagi na zawarcie przez strony, przed geodetą, ugody granicznej likwidującej spór co do przebiegu granic. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność ww. osób na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Małżonkowie G. wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji kwestionując przy tym ważność zawartej w sprawie ugody granicznej. We wniosku wskazali, iż ugoda graniczna nie została podpisana przez E. G. oraz M. B. Dalej organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przede wszystkim dwie kwestie: po pierwsze - ustalenie specyfiki decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego podjętej w związku z zawarciem ugody cywilnej przed geodetą, która kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe, a po drugie - jaki wpływ na decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ma wycofanie oświadczenia woli wyrażającego zgodę na zawarcie ugody. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż rozgraniczenie nieruchomości oznacza instytucję prawa administracyjnego, która ma na celu urzędowe wyznaczenie granicy pomiędzy nieruchomościami ze sobą sąsiadującymi. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Istotą rozgraniczenia jest ustalenie na gruncie zasięgu prawa własności, tj. określenie, do jakich granic sięga prawo własności konkretnego podmiotu. Zarówno przepisy Kodeksu cywilnego, jak też przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie definiują pojęcia "rozgraniczenie nieruchomości", jedynie przepis art. 29 ust. 1 ostatniej z przywołanych ustaw zawiera techniczną definicję rozgraniczenia stanowiąc, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić bądź to w postępowaniu administracyjnym, bądź to w postępowaniu cywilnym, przy czym ustawodawca wyboru którejś z tych dróg nie uzależnił od woli zainteresowanych, określając ściśle, w jakich konkretnych przypadkach ma być zastosowany odpowiedni tryb. Zarówno doktryna jak i judykatura są zgodne, że rozgraniczenie jest w istocie sprawą cywilną (jako że wiąże się nierozerwalnie z prawem własności), jednakże we wstępnej fazie toczy się jako postępowanie administracyjne o charakterze mediacyjnym (tak: postanowienie SN z dnia 31 sierpnia 1963 r., sygn. akt III CR 136/63; OSNCP 1964, nr 10, poz. 203). Wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może zostać zakończone wyłącznie przez wydanie jednego z trzech rodzajów decyzji administracyjnych: 1) decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu ustalonych przez geodetę granic (art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 p.g.i.k.), 2) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.i.k.), 3) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 31 ust. 4 p.g.i.k. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.). Ta ostatnia zapada wówczas, gdy zawarcie ugody cywilnej przed geodetą kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe. Formalnie wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie administracyjne należy zakończyć poprzez wydanie decyzji umorzeniowej. Jest to więc decyzja o charakterze czysto proceduralnym, której prawidłowość może zostać oceniona wyłącznie w kontekście przepisów art. 105 § 1 k.p.a. i art. 31 ust. 4 p.g.i.k. W orzecznictwie sądowym, dominuje pogląd, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do kontroli ugody, która stanowiła podstawową przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Nie jest władny do oceny czy ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołała czy nie - określone skutki prawne. Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia - tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 VII 1981 r., sygn. akt I CR 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215). Zdaniem Kolegium wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wnioskodawcy mogą wyłącznie na drodze postępowania cywilnego uchylić się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. I tylko w taki sposób pozbawić doniosłości prawnej zawartej ugody. Powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny Kolegium wskazało, że nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe przed sądem powszechnym. Wzruszenie decyzji o umorzeniu postępowania nie pozbawia tej ugody mocy. Nie jest to bowiem ugoda w rozumieniu art. 114-122 K.p.a. W końcowej części uzasadnienia Kolegium dodatkowo wskazało, że z akt sprawy wynika, że ugoda graniczna została podpisana przez małżonków będących współwłaścicielami nieruchomości podlegających rozgraniczeniu na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Z art. 37 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie wynika, aby do ważności ugody rozgraniczeniowej koniecznym było jej podpisanie przez oboje współmałżonków. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja zawiera wady powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli T.G. i E.G, wskazując na arbitralność postępowania oraz naruszenie art. 37 § 1 k.r.o. W ocenie skarżących uzasadnienia zaskarżonych decyzji są sprzeczne z wykładnią art. 37 § 1 k.r.o. przedstawioną przez SN w wyroku z dnia 11.04.2000r., sygn. akt III CKN 237/00. Zdaniem skarżących, brak podpisu współmałżonków - współwłaścicieli na ugodzie nie daje jej mocy ugody sądowej. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tj.: art. 32 ust. 1, art. 42 ust. 3, art. 33 ust. 2 i ust. 3, art. 40 ust. 3 pkt 3 oraz § 21 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14.04.1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) oraz art. 87 ustawy zasadniczej. Na rozprawie sądowej w dniu 27 listopada 2013r. pełnomocnik skarżącego T.G.popierając skargę dodał, że " wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza i nakazanie mu poprawienia ugody temu samemu geodecie. W Sądzie Rejonowym toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe między działką nr 505, a działką nie stanowiącą własności skarżącego. Doszło do rozgraniczenia miedzy działka nr 505, a działką nr 2014". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej ustawą P.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej przed tut. Sądem była wydana w postępowaniu nadzorczym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...]znak: [...]umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w B., gmina C. oznaczonych w ewidencji gruntów Nr 506 stanowiącej własność T.G.i E.G. nr 505 stanowiącej własność M. B.i D. B.. Z tego też względu podkreślić należy, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych ( por. wyrok SN z dnia 1.01.1991r., sygn. akt III ARN 41/90, OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu jej podjęcia, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający w takim postępowaniu nie jest natomiast władny rozstrzygać sprawy administracyjnej co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania prowadzonego w sprawie w trybie zwykłym. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa zatem jako organ kasacyjny. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się również, że organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest władny rozstrzygać innych kwestii dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ bada, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ orzekający bada czy w dacie wydania decyzji zaistniała jedna z przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Stosownie do art.156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium, w powyższym trybie poddało kontroli ostateczną Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...]orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w B., gm. C. oznaczonych w ewidencji gruntów nr 506 stanowiącej własność małżonków T.G.i E.G. nr 505 stanowiącej własność małżonków M. B.i D. B. - z uwagi na zawarcie przez strony przed geodetą ugody granicznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji kwestionując przy tym ważność zawartej w sprawie ugody granicznej. We wniosku wskazali, iż ugoda graniczna nie została podpisana przez E. G. oraz M. B. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję wskazało, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygniecie sprawy ma m.in. ustalenie specyfiki decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego podjętej w związku z zawarciem ugody cywilnej przed geodetą, która kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe. W ocenie Kolegium, ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Nie jest to ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114-122 K.p.a., a w związku z tym nie podlega badaniu ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Stanowisko Kolegium jest słuszne. Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Innymi słowy, właściwy organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego nie jest uprawniony do kontroli ugody zawartej przed geodetą. Podkreślić również należy, że to nie organy administracji publicznej ani sąd administracyjny są władne do oceny czy ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołała czy też nie określone skutki prawne. Co więcej, nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie ( por. np. wyrok SN z 7.07.1981r., I CR 225/81, wyrok NSA z dnia 16.01.2007r., sygn. akt I OSK 376/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27.08.2009r., sygn. akt II SA/Ke 355/09). Reasumując, zdaniem składu orzekającego, w ramach postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji u umorzeniu postępowania administracyjnego, wydanej na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., organ nadzorczy nie jest uprawniony do kontroli ugody, która stanowiła podstawową przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Trafnie zatem Kolegium uznało, że nie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego (wydana na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.) ma charakter czysto proceduralny, a związku z tym jej prawidłowość może zostać oceniona wyłącznie w kontekście przepisów na podstawie których została wydana. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że nawet wzruszenie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego nie pozbawia ugody mocy. Decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania jest skutkiem wtórnym zawarcia ugody. Nie warunkuje jej bytu matarialnoprawnego. Oznacza ona tylko bezprzedmiotowość postępowania ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6.05.1970r., sygn. akt III CZP 24/70, OSNC z 1970r., nr 12, poz. 222). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.