II SA/Ke 863/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 3 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 sierpnia 2015 r. znak: [...], Wojewoda stwierdził, na podstawie art. 79 Ustawy z dnia 5 marca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nieważność uchwały Rady Powiatu w K. z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w K. M. G. zatrudnionym w M. W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu podała, że Burmistrz Miasta i Gminy K. wystąpił o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Burmistrz uzasadnił swój wniosek utratą zaufania do radnego spowodowaną spadkiem dynamiki dochodów z działalności podstawowej oraz planowaną reorganizacją obsługi gminnych obiektów sportowych. Rada Powiatu stwierdziła, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Przytoczyła stanowisko radnego, który na sesji Rady Powiatu zakwestionował okoliczności podane we wniosku Burmistrza. Wojewoda stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały wyjaśnił, że Rada Powiatu w uzasadnieniu uchwały w żaden sposób nie wskazała ani nie zbadała, czy zarzuty Burmistrza (pracodawcy) są zasadne, ani też nie ustaliła czy z powodu słabości zarządzania faktycznie spadła dynamika przychodów z działalności podstawowej, przyjmując wprost zarzuty płynące z wniosku pracodawcy. Uzasadnienie uchwały stanowi więc w istocie powielenie wniosku Burmistrza. Organ nadzoru wskazał, że w każdej sytuacji rada powinna rozważyć prawdziwość i słuszność argumentacji pracodawcy, uzasadniając wyczerpująco swoje stanowisko. Wojewoda podkreślił znaczenie uzasadnienia faktycznego, którego przedmiotowa uchwała w ogóle nie zawierała. Na poparcie tego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy piśmiennictwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Powiat K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i utrzymanie w mocy uchwały Rady Powiatu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, gdy w istocie można mówić co najwyżej o nieistotnym naruszeniu prawa; – art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego oraz jego uzasadnieniu przepisu prawa materialnego, z którym przedmiotowa uchwała jest niezgodna; – art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że Rada Powiatu zobowiązana była do szczegółowego wyjaśnienia przyczyn rozwiązania stosunku pracy, podczas gdy zobowiązana była tylko do zbadania, czy przyczyną wypowiedzenia nie są zdarzenia związane ze sprawowaniem funkcji radnego. W uzasadnieniu Powiat K. podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą. Naruszenie prawa nie może być dorozumiane, wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych. Przepisy prawa nie przewidują zaś wyraźnego wymogu sporządzania uzasadnienia do uchwał, a jeszcze bardziej niezasadne jest zarzucanie uzasadnieniu nieprecyzyjności. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, Powiat K. stwierdził, że ochrona stosunku pracy radnego ma na celu zapewnienie swobodnego, a jednocześnie jak najskuteczniejszego sprawowania funkcji radnego, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 3133/13, Powiat wyjaśnił, że ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie sprawował mandatu radnego. Rada Powiatu nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach działań pracodawcy. Ani radny M. G., ani popierający go radni nie podnosili zarzutu, jakoby rozwiązanie stosunku pracy miało związek z wykonywaniem mandatu radnego. Sugerowali jedynie, że decyzja ma wymiar polityczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. We wniosku o odrzucenie skargi, organ nadzoru wskazał, że skargę wniósł Przewodniczący Rady Powiatu, podczas gdy powiat jako jednostkę samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje starosta, co znajduje potwierdzenie w uchwale NSA sygn. I OPS 3/12. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, wadliwa jest taka uchwała, w której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, co oznacza, że uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinna zawierać uzasadnienie. Motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym powinny więc zostać zbadane, ponieważ od tych ustaleń zależy treść uchwały. Ponadto rada powinna dokonać oceny wniosku pracodawcy, aby zweryfikować, czy rzeczywistą podstawą zwolnienia nie było wykonywanie mandatu radnego. W praktyce zdaniem organu nadzoru powinno to polegać na powołaniu komisji doraźnej, której w niniejszej sprawie nie powołano. Zdaniem Wojewody najważniejszą częścią uzasadnienia uchwały powinno być uzasadnienie faktyczne, tj. wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Organ nadzoru zwrócił uwagę na istniejącą w orzecznictwie rozbieżność na tle interpretacji art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Posiłkując się orzecznictwem Sądu Najwyższego odnoszącym się do art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organ ten wskazał, że decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiono dyskrecjonalnej ocenie rady. Tylko w jednej sytuacji rada nie może swobodnie decydować, mianowicie w przypadku zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu radnego, kiedy musi odmówić udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Wojewoda przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których sformułowano pogląd, że wprawdzie ustawodawca nie nałożył na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnienia uchwały, ale obowiązek taki można wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej. Brak uzasadnienia wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym skutkująca obligatoryjną odmową udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 cyt. ustawy nie ogranicza się do bezwzględnego zakazu wyrażenia zgody, jeżeli rozwiązanie stosunku pracy byłoby związane z wykonywaniem mandatu radnego, ale obejmuje też inne wnioski pracodawców o wyrażenie zgody na zwolnienie pracownika. W przepisie tym chodzi więc o ochronę stosunku pracy funkcjonariusza publicznego, wybranego w wyborach powszechnych, a nie ochronę stosunku pracy pracownika, uregulowaną w Kodeksie pracy. W przypadku radnego ochrona jego stosunku pracy ma na celu umożliwienie radnemu skutecznego i bezpiecznego sprawowania mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu nadzoru o odrzucenie skargi z powodu jej podpisania przez Przewodniczącego Rady Powiatu. W ocenie Sądu dopuszczalne jest podpisanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez przewodniczącego rady jednostki samorządu terytorialnego. Skoro przepisy Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595), dalej "usp", tworzą konstrukcję nadzoru opartą na kontroli legalności działalności rady powiatu wyposażając ten organ w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 85 ust. 3 usp), to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady powiatu wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 14 ust. 3 usp organizuje pracę rady. W sytuacji, gdy rada powiatu podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważni przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu, to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. Za takim ujęciem przemawia również art. 85 ust. 3a usp, który wprost wskazuje radę powiatu (następnej kadencji) jako legitymowaną do złożenia skargi. Mając na względzie powyższe nie można było uznać skargi za niedopuszczalną z tego powodu, że została podpisana przez Przewodniczącego Rady Powiatu w K. Sądowi znana jest treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w sprawie skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność prawną ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Tym niemniej w niniejszej sprawie podzielić należy prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego rygorystyczna wykładnia art. 31 ustawy o samorządzie gminnym nie jest zgodna z przyznaną w Konstytucji RP ochroną samodzielności gminy. Przyznanie w art. 32 Ppsa radzie gminy zdolności sądowej wiąże się z koniecznością określenia sposobu działania przed sądem administracyjnym przez ten podmiot. Przepisy ustrojowe nie dają w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi. W szczególności nie wskazują wyraźnie sposobu reprezentacji rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie powinno jednakże ulegać wątpliwości, że skoro ustawodawca przyznał w art. 32 Ppsa radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy Ppsa należy interpretować w taki sposób, aby udział rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy. Skoro zatem w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi się, że zadaniem przewodniczącego rady gminy jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, to można także uznać, że przewodniczący rady jest uprawniony do jej reprezentowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Można też uznać, że rada gminy, jako podmiot kolegialny, może podjąć uchwałę o wyznaczeniu ze swojego grona lub nawet spośród pracowników aparatu obsługującego jej działalność, a więc urzędu gminy, swego przedstawiciela (pełnomocnika), mimo że nie jest on, jak wymaga tego dosłownie art. 35 § 2 Ppsa, pracownikiem strony lub jego organu nadrzędnego" (por. wyroki NSA: z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 168/11; z dnia 27 września 2013 r., sygn. II OSK 1889/13). Rozważania powyższe znajdują w pełni zastosowanie na gruncie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. W aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Powiatu w K. z dnia 1 września 2015 r. nr IX/43/2015 w sprawie sporządzenia i wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze, w której w § 2 zawarto upoważnienie dla Przewodniczącego Rady Powiatu do podpisania skargi i wniesienia jej do tut. Sądu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, przywołać należy w pierwszej kolejności treść art. 22 ust. 2 usp. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji pracownika-radnego, ustawodawca zobowiązał pracodawcę nie do zasięgnięcia opinii, czy poinformowania rady powiatu, ale do uzyskania zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym samym powierzył organowi stanowiącemu samorządu powiatowego funkcję kontrolną, uprawniającą w tym zakresie do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem. Ponadto, ustawodawca przyznał pracownikom-radnym specyficzną ochronę, która ma dwojaki charakter: względny i bezwzględny. Celem tej ochrony jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Treść normatywna art. 22 ust. 2 usp wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady powiatu z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada powiatu zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Nie można, więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. A zatem nie można inaczej odczytać treści art. 22 ust. 2 cyt. ustawy niż dokonał tego organ nadzoru, który wskazał, że z lakonicznego uzasadnienia załączonego do uchwały rady, nie wynika, z jakich powodów rada powiatu odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnemu. Brak jednoznacznych ustaleń uniemożliwia z kolei sądowi kontrolę legalności przedmiotowej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 193/13). Na obowiązek uzasadniania uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyprowadzany w drodze wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1992 r., z. 7). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego niewątpliwie wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1747/08, "Wspólnota" 2009 r., Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 22 ust. 2 zd. 2 usp, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Oznacza to, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Również stwierdzenie, że rada jest zwolniona z obowiązku wskazania motywów uchwały, jeżeli nie wyraża zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, byłoby ponadto niezgodne z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1074/10). Uzasadnienie uchwały powinno wskazywać podstawę prawną decyzji i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności uzasadnienie uchwały powinno zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia, bądź odmówienia takiej zgody. Wynika to z ogólnej zasady, zgodnie z którą rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów państwa prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06). Rada powiatu nie ma oczywiście obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza jednak, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 22 ust. 2 usp. Nie można również pominąć, że w całym procesie podejmowania uchwały ważne jest też zapewnienie ochrony pracodawcy. Gdyby uchwała nie zawierała uzasadnienia, to pracodawcy trudno byłoby dochodzić swych praw przed właściwym sądem pracy nie znając motywów rozstrzygnięcia, które przecież bezpośrednio dotyczą również jego praw i obowiązków (por. P. Sitniewski (red.), Prawo samorządu terytorialnego, Białystok 2009 r., s. 123-124). Trafnie zatem organ nadzoru zwrócił uwagę, że w krótkim uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu tylko ograniczyła się do zacytowania przepisu art. 22 ust. 2 usp, podania motywów pracodawcy zawartych w uzasadnieniu wniosku oraz przedstawienia stanowiska radnego, zgodnie z którym wyniki finansowe nie potwierdzają okoliczności podanych we wniosku pracodawcy. Jednym zdaniem zaznaczono, iż część radnych uznała, że decyzja ma charakter polityczny. Brak jest natomiast ustaleń co do zasadności motywów, jakimi kierował się Burmistrz zamierzający rozwiązać z radnym stosunek pracy, co uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 22 ust. 2 w której organ powinien obligatoryjnie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też taka sytuacja nie miała miejsca, co oznacza dla rady możliwość swobodnego decydowania w tym zakresie. W konsekwencji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa uchwała nie stanowi nadużycia prawa. Powyższe okoliczności wskazują na podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 22 ust. 2 usp. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.