II SA/Ke 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...], znak: WINB-WOA.7721.5.9.2012, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia W. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie prowadzenia obowiązku określonego w decyzji z 1 marca 2007 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z 20 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych z 24 lutego 2010 r. W trybie zażaleniowym organ II instancji postanowieniem z 27 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 410/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpatrzeniu skargi W. L., oddalił skargę. Upomnieniem z 12 września 2012 r. PINB w K. działając jako wierzyciel wezwał W. L. i M. J. do wykonania obowiązku: usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na terenie posesji w S. przy ul. [...]. Pismem z 4 października 2012 r. W. L. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 10 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Inspektor stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 26 § 5 pkt 1 oraz art. 56 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego w zaistniałym stanie faktycznym brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, iż na chwilę obecną postępowanie to nie zostało jeszcze wszczęte, co znajduje oparcie w art. 26 § 5 pkt 1 i art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Inspektor wskazał, że postępowanie egzekucyjne może zostać zawieszone tylko w przypadku gdy pozostaje ono w toku, a zatem niedopuszczalna jest odmowa zawieszenia w sytuacji, kiedy postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Zdaniem organu PINB w K. winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na mocy art. 61 § 1 i 2 kpa. Wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, w tym również egzekucyjnego, nie wszczyna odrębnej sprawy w rozumieniu przepisów kpa, lecz tworzy sytuację, w której organ administracji publicznej, przed którym toczy się już postępowanie, musi rozpatrzyć go w granicach prowadzonego postępowania, a rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie tego wniosku nie powoduje załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 kpa. Inspektor stwierdził także, że sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji została sformułowana w sposób niedopuszczalny, albowiem winno z niej precyzyjnie wynikać (ze wskazaniem przedmiotu postępowania), w jakiej sprawie postępowanie egzekucyjne się toczy. Skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła W. L. wnosząc o uchylenie go w całości oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego w sprawie wykonania obowiązku określonego w decyzji znak: [...] z 1 marca 2007 r. W ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu ponieważ jest przedwczesne – nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku określonego w decyzji z 1 marca 2007 r. toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach pod sygn. akt II SA/Ke 410/12. Wyrok z 8 listopada 2012 r. został doręczony stronie 27 grudnia 2012 r. i w dniu wnoszenia skargi był nieprawomocny. W. L. zarzuciła również, że organ nie odniósł się w żaden sposób i nie rozpoznał wniosku zawartego w zażaleniu z 2 listopada 2012 r. dotyczącego umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego w dniu 24 lutego 2010 r. postanowieniem PINB w K. o nałożeniu grzywny, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa poprzez błędną ocenę stanu formalno-prawnego sprawy. Zdaniem skarżącej został też naruszony art. 10 kpa albowiem uniemożliwiono jej wgląd i zapoznanie się z aktami sprawy oraz złożenie uwag i wniosków przed wydaniem orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ,,p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego i umorzył postępowanie prowadzone przed tym organem. Stan faktyczny ustalony przez organ jest bezsporny i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, że upomnieniem z 12 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając jako wierzyciel, wezwał W. L. i M. J. do wykonania obowiązku poprzez usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym. Zobowiązanym nie zostały jednak doręczone stosowne tytuły wykonawcze. Zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej ustawą, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Z brzmienia tego przepisu wyraźnie wynika, że zawieszeniu podlega postępowanie już wszczęte. Stosownie natomiast do art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Postępowanie to może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Zauważyć należy, że przesłanie pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego nie oznacza wszczęcia egzekucji administracyjnej. Istotą upomnienia jest bowiem uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu nią, a przesłanie go powinno poprzedzać wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wa 3295/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 618/08). Zgodnie z art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie niespełnienie przez organ przesłanek z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy, tj. niedoręczenie zobowiązanym tytułów wykonawczych, powodowało, że postępowanie egzekucyjne nie zostało ogóle wszczęte, a to czyniło wniosek skarżącej o zawieszenie go bezprzedmiotowym. Organ prawidłowo więc uznał, że zachodzi przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że egzekucja administracyjna nie została wszczęta. Podzielić też należy stanowisko organu, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyroki WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości z art. 61a § 1 kpa, o której wyżej mowa, prowadzi do wniosku, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania I instancji było prawidłowe bo zgodne ze stanem faktycznym sprawy (brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego). Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o umorzenie wszczętego postępowania egzekucyjnego zauważyć należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić zatem trzeba, że Sąd nie jest uprawniony do umarzania postępowań wszczętych przed organami administracji. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, to skarżąca nie wskazała w żaden sposób jakie prawne znaczenie miałoby uniemożliwienie jej wglądu i zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia uwag i wniosków. Naruszenie przepisów postępowania może bowiem powodować uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu tylko wtedy, gdy ma ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Sąd nie znalazł też podstaw aby odnieść się do pozostałych podniesionych kwestii jako nie dotyczących istoty niniejszej sprawy. Postępowanie, o którym skarżąca pisze w skardze, zakończyło się prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 kwietnia 2012 r. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.