II SAB/Ke 1/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2010 roku sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania zarządzenia o sprzedaży lokalu oddala skargę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na bezczynność Burmistrza Miasta w P. w zakresie sprzedaży na rzecz najemcy przeznaczonego do sprzedaży lokalu komunalnego, działająca w imieniu J. N. jako jej opiekun prawny J. M. zaskarżyła "bezczynność Burmistrza Miasta P. w zakresie realizacji uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 13 grudnia 2002r. w sprawie upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy do sprzedaży lokali i budynków na rzecz najemców i jej podania z dnia 27 kwietnia 2009r. o wykup lokalu mieszkalnego nr 11 położonego w P. przy ul. B. 12", i domagała się zobowiązania Burmistrza Miasta P. do wydania w ciągu 1-go miesiąca zarządzenia w sprawie zbycia tego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 27 kwietnia 2009r. wystąpiła z podaniem o wykup lokalu z zasobów mienia gminnego. Następnie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, w odpowiedzi na które otrzymała pismo wskazujące, że sprzedaż lokali komunalnych jest sprawą cywilnoprawną i dlatego do tych spraw nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła, że z tym stanowiskiem się nie zgadza, albowiem uchwała rady miejskiej upoważniała, a więc i zobowiązała Burmistrza Miasta do prowadzenia sprzedaży mieszkań komunalnych na rzecz najemców, poza wyraźnie wymienionymi lokalami przeznaczonymi na cele socjalne. Fakt, że sprzedaż ma być prowadzona na rzecz najemców, a najem jest stosunkiem cywilnoprawnym, nie oznacza, że samorządowy organ administracyjny, któremu powierzono prowadzenie sprzedaży, działa na zasadnie dowolności i całkowitej uznaniowości w wyborze przedmiotu sprzedaży i osób kupujących. Zdaniem autorki skargi zawarte w skierowanym do niej piśmie z dnia 8.09.2009r. stwierdzenie, że "Gmina postanowiła nie przeznaczać tego lokalu do sprzedaży" świadczy o braku poszanowania dla uchwał Rady Miejskiej. Dalej J. M. podniosła, że przeznaczenie lokalu, a właściwie nieruchomości, do sprzedaży najemcom w zakresie mienia gminnego jest przez ustawę o gospodarce nieruchomościami zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy. Powołanie się w związku z tym na "Gminę, która coś postanowiła" jest nie tylko pustosłowiem, nie znajdującym żadnych podstaw prawnych ani faktycznych, ale wręcz stoi w sprzeczności ze stanowiącym Załącznik Nr 1 do Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 22 września 2004r. wykazem budynków mieszkalnych z przeznaczeniem na lokale socjalne. Budynek przy ul. B. 12 nie znajduje się w tym wykazie, tak więc jest przeznaczony do sprzedaży z pierwszeństwem najemców w nabyciu lokali mieszkalnych, określonym w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kłam twierdzeniu o nieprzeznaczaniu lokalu do zbycia zadaje też fakt przeprowadzenia już sprzedaży kilku lokali mieszkalnych w tym samym budynku. Powoływane przez Burmistrza w zarządzeniach o sprzedaży podstawy prawne wymownie świadczą o tym, że działa on jako organ wykonawczy gminy na podstawie ustaw oraz aktów w zakresie administracji publicznej. Zatem zaniechania w tym zakresie podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że zaskarżona bezczynność w zakresie realizacji Uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 13 grudnia 2002r. w sprawie upoważnienia burmistrza do sprzedaży lokali i budynków na rzecz najemców nie podlega zaskarżeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest art. 3 § 2 pkt 8. Ponadto rzekoma bezczynność nie zachodzi. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 13 grudnia 2002r. nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej. Kwestie związane z najmem lokali, w tym z ich sprzedażą, regulują przepisy kodeksu cywilnego. Stosunek najmu ma charakter cywilnoprawny, mimo że niektóre kwestie związane z najmem lokali stanowiących tzw. mieszkaniowy zasób gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. Z kolei zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1998r. o gospodarce nieruchomościami. Żadna z tych ustaw nie przewiduje możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi dotyczącej tego rodzaju stosunków prawnych. Uchwała z dnia 13 grudnia 2002r. jedynie upoważnia Burmistrza do sprzedaży lokali i budynków mieszkalnych, stanowiących własność gminy. Upoważnienie to, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie oznacza zobowiązania do sprzedaży lokali mieszkalnych. W aktualnym stanie prawnym rada miejska nie posiada uprawnień do zobowiązania Burmistrza do sprzedaży konkretnego mieszkania komunalnego. To w kompetencji burmistrza, jako organu wykonawczego gminy, leżą sprawy gospodarowania mieniem gminy, w tym także gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości ( art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ramach tych kompetencji burmistrz sporządza między innymi wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Lokal, o którego wykup występuje w imieniu najemcy J. M., nie został ujęty w zarządzeniach burmistrza ustalających wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a do chwili sporządzenia i ogłoszenia takiego wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie. Osoby te nie mogą się domagać sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży należy wyłącznie do właściciela. Również uchwała Rady Miejskiej określająca zasady sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych ich najemcom nie rodzi po stronie najemców tych lokali żadnych praw podmiotowych. Obrót tymi nieruchomościami następuje dopiero na podstawie zarządzenia burmistrza, ustalającego wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, z zastosowaniem zasad określonych przez radę, o ile organ wykonawczy w ramach swoich kompetencji zdecyduje się na przeznaczenie określonego budynku, lokalu lub gruntu do sprzedaży. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2010r. J. M. dodatkowo zarzuciła, iż zgodnie z § 1 uchwały Nr [...] przeznacza się do sprzedaży komunalne lokale mieszkalne w domach wielolokalowych... z wyjątkiem lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach instytucji użyteczności publicznej i budynków mieszkalnych przeznaczonych na lokale socjalne zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały. Przepis ten jest aktem prawa miejscowego w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, wydanym na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc aktem w zakresie administracji publicznej, zaś stosownie do § 4 uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy zleca się jej wykonanie, a nie jak się stwierdza w odpowiedzi na skargę "upoważnia". Zdaniem skarżącej z uchwały tej wynika ewidentnie "fałszywość" twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, jakoby Rada Miejska nie posiadała uprawnień do zobowiązania Burmistrza do sprzedaży lokalu oraz, jakoby gospodarowanie gminnym zasobem leżało w kompetencji Burmistrza. Autorka pisma podniosła, że to nie Burmistrz jest właścicielem lokali komunalnych, lecz gmina i to ona zadecydowała, które lokale sprzedaje, a które wyłącza od sprzedaży. Fakt, że sprzedaż realizuje się przez czynność cywilnoprawną nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego, bowiem skarga została skierowana nie w związku z przewlekłością w realizowaniu tej czynności cywilnoprawnej, lecz w związku z wyraźną odmową realizacji uchwały organu samorządowego przez organ wykonawczy tego samorządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie oraz dopuszczalności skargi. Chociaż bowiem organ – Burmistrz Miasta P. - w odpowiedzi na skargę jak i poprzez swego pełnomocnika na rozprawie przed Sądem domagał się jej oddalenia, to podnoszony przez niego zarzut, iż bezczynność w niniejszej sprawie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w wypadku jego uwzględnienia, musiałby skutkować odrzuceniem skargi, nie zaś jej oddaleniem. W związku z tym przede wszystkim podkreślić należy, iż skarżąca faktycznie zarzuca organowi wykonawczemu gminy bezczynność polegającą na niewydaniu zarządzenia o sprzedaży lokalu mieszkalnego, co wynika zarówno ze skargi i sformułowanego w niej żądania ( zobowiązanie Burmistrza do wydania w terminie 1 miesiąca zarządzenia po sprzedaży), jak i poprzedzającego wniesienie skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie domaga się natomiast w niniejszej sprawie zawarcia umowy cywilnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), określanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; Niewątpliwie zarządzenie burmistrza o sprzedaży lokalu nie jest decyzją ani postanowieniem, wymienionym w punktach 1, 2 i 3. Nie jest także aktem, o jakim mowa w pkt 4, skoro akty organów jednostek samorządu terytorialnego wymienione zostały w osobnym punkcie, a mianowicie w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego zgodzić się należy z organem, iż podstawą prawną do wniesienia skargi na bezczynność nie może być art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.Tym niemniej zdaniem składu orzekającego taką podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. Nr 142 za 2001r. poz. 1591 z późniejszymi zmianami ), dalej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 101 ust.1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnym uznać należy pogląd, że zarządzenie o sprzedaży lokalu jak i sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, o jakim mowa w art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. Nr 261 za 2004r. poz. 22603 z późniejszymi zmianami), określanej dalej w skrócie u.g.n., jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej ( por. przykładowo uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 października 20056r. w sprawie II SA/Gd 802/05, z dnia 2 maja 2007r. sygn. II SA/Ke 715/06, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 stycznia 2008r. sygn. II SA/Bk 775/07, który w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów z dnia 6 listopada 2000r. sygn. OPS 11/00, uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponieważ obecnie wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży ogłaszany jest w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy przyjąć należy, że zarządzenie to, pełniące analogiczną funkcję jak uchwała o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, jest również aktem administracji publicznej albowiem w ramach czynności gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości akt ten rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostawać w gminnym zasobie czy też nie. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Skoro zaś zarządzenie o sprzedaży lokalu wchodzącego do gminnego zasobu nieruchomości jest aktem organu (w tym wypadku wykonawczego) gminy, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., w wypadku niewydania takiego zarządzenia należy dopuścić możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na podstawie przytoczonego wcześniej przepisu art. 101a u.s.g. W tym miejscu z kolei należy przytoczyć stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009r. sygn. II OSK 1415/09. Aczkolwiek dotyczyło ono bezczynności organu powiatu i w związku z tym skargi wniesionej na podstawie art. 88 ust. 1. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. za 2001 Nr 142 poz.1592 ze zm.), tym niemniej z uwagi na identyczne uregulowanie tej kwestii w art. 101a może ono mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność stwierdzenie jej niedopuszczalności z powodu braku kognicji sądu mogłoby stanowić podstawę do jej odrzucenia w przypadku gdyby dotyczyła ona czynności nie objętych właściwością sądów administracyjnych. Ustalenie zatem, że radzie powiatu w świetle przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można przypisać obowiązku dokonywania zmian jednostkowych w składzie rady społecznej w toku kadencji, a więc w konsekwencji stwierdzenie, że organ ten nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 88 ust. 1, mogłoby stanowić podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie jej odrzucenia z powodu braku właściwości sądu. Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż tylko wówczas byłaby ona uzasadniona, gdyby obowiązywały przepisy, nakazujące burmistrzowi wydanie zarządzenia o sprzedaży lokalu. W ocenie sądu takich jednak przepisów nie ma. Ani bowiem ustawa o samorządzie gminnym, ani też ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidują obowiązku przeznaczania nieruchomości, wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, do sprzedaży. Ze skargi wynika, że zdaniem jej autorki obowiązek Burmistrza wydania takiego zarządzenia wynika z uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 13 grudnia 2002r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy do sprzedaży lokali i budynków na rzecz najemców, z kolei z pisma procesowego z dnia 12 lutego 2010r., że obowiązek ten został nałożony na organ wykonawczy uchwałą Nr [...] z dnia 22 września 2004r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych i domów jednorodzinnych wolnostojących oraz w zabudowie szeregowej, będących przedmiotem najmu. Odnośnie pierwszej z tych uchwał, to skoro upoważnia ona Burmistrza Miasta i Gminy do sprzedaży lokali i budynków stanowiących własność Gminy według zasad określonych uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 1998r. Nr [...] w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych ..., a ta uchwała ( to jest z 1998r.) straciła moc w związku z wejściem w życie kolejnej uchwały regulującej tę samą materię (mianowicie uchwały z dnia 22 września 2004r. Nr [...].), to aczkolwiek formalnie uchwała z 28 stycznia 2002r. nie została uchylona, to faktycznie stała się ona bezprzedmiotowa, jako że upoważnia burmistrza do wykonania uchwały, która już nie obowiązuje. Odnośnie zaś uchwały z dnia 22 września 2004r. Nr [...] "w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych i domów jednorodzinnych wolnostojących oraz w zabudowie szeregowej, będących przedmiotem najmu", to jak wskazuje jej nazwa oraz wskazana w niej podstawa prawna jej wydania, uchwała ta określa jedynie zasady sprzedaży lokali. Faktem jest, iż w § 1 ust. 1 zawarte jest stwierdzenie: "Przeznacza się do sprzedaży komunalne lokale mieszkalne w domach wielolokalowych oraz domy jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie szeregowej stanowiące własność Gminy P. z wyjątkiem lokali znajdujących się w budynkach użyteczności publicznej i budynków mieszkalnych przeznaczonych na lokale socjalne zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały". Jednakże w ocenie sądu uchwała w tej części nie stanowi prawa miejscowego ani też nie powinno się jej interpretować w taki sposób, że rada gminy zadecydowała o sprzedaży lokali, w związku z czym na burmistrzu jako organie wykonawczym spoczywa obowiązek wydania zarządzenia o sprzedaży lokalu na rzecz skarżącej, jako jego najemcy. Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Taką zaś ustawą, która "stanowi inaczej" jest w niniejszej sprawie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 25 gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje burmistrz albo prezydent. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Ten ostatni zaś przepis wymienia między innymi zbywanie nieruchomości. Również w samej ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w art. 30 ust. 2 pkt 3 wskazał, że do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem gminnym. Do wyłącznej właściwości rady gminy, zgodnie z art.18 ust. 1 pkt 9 "a" należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Jak więc wynika wprost z tego przepisu, nie upoważnia on rady gminy do podjęcia uchwały "przeznaczającej" nieruchomość, czy też lokal mieszkalny do sprzedaży, a więc decydującej o tym, że nieruchomość ( lokal ) mają być przez wójta sprzedane, a jedynie do określenia zasad, którymi powinien kierować się wójt przy nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu nieruchomości. Na temat podziału kompetencji pomiędzy tymi dwoma organami na tle podobnych spraw wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, prezentując takie samo stanowisko. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2008r. w sprawie II SA/Lu 542/08 WSA w Lublinie wskazał, że rada gminy nie może zobowiązać wójta do konkretnego działania polegającego na zbywaniu nieruchomości gminnych, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. II SA/Op 458/09 WSA w Opolu wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający radę do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2008r. sygn. IV SA/Gl 732/08 WSA w Gliwicach stwierdził, że wyłączna kompetencja do gospodarowania mieniem komunalnym w tym mieszkaniem komunalnym przysługuje organowi wykonawczemu gminy. Sąd w niniejszej sprawie powyższe poglądy w pełni podziela. Dlatego też podjętą uchwałę z dnia 22 września 2004r. w jej art. 1 ust. 1 należy zdaniem Sądu interpretować jako zgodę Rady Miejskiej w P. na sprzedaż lokali mieszkalnych przez burmistrza, nie zaś jako nałożenie na ten organ obowiązku sprzedaży. Jak już była o tym mowa wcześniej, żadne przepisy nie nakładają na gminę, jako właściciela mienia, obowiązku jego sprzedaży. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2007r. sygn. I OSK 1338/07 w aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy nastąpi zbycie nieruchomości. Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2002r. NSA w sprawie I SA/632/02 stwierdził, że "do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu (art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela". Jak już zaś była o tym mowa, taką wolę przeznaczenia lokalu mieszkalnego do obrotu w imieniu gminy wyraża jej organ wykonawczy poprzez wydanie zarządzenia o sporządzeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Powołany przez skarżącą art. 34ust. 1 pkt 3 u.g.n. również nie może stanowić podstawy prawnej do żądania wydania przez burmistrza zarządzenia o sprzedaży. Wynikające z tego przepisu prawo pierwszeństwa i roszczenie z tym związane tylko wówczas przysługiwałoby skarżącej, gdyby organ przeznaczył zajmowany przez nią lokal do sprzedaży i chciał go sprzedać innej osobie. Reasumując stwierdzić należy, iż ponieważ żadne przepisy prawa nie nakazują burmistrzowi wydania zarządzenia o sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącej, zawarte w skardze żądanie zobowiązania tego organu do wydania takiego aktu są nieuzasadnione. Dlatego też skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takie przepisy szczególne w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zawarte są w art. 200 i 201, które przewidują zwrot kosztów postępowania tylko na rzecz skarżącego.