II SAB/Ke 10/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2003r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie kontrolowania działalności wójta postanawia odrzucić skargę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z dnia 12 stycznia 2009r. B. M. i zarzucił Radzie Gminy bezczynność polegającą na braku kontroli działalności Wójta i na niedoprowadzeniu do usunięcia naruszonego od 30 czerwca 2007 roku do 12 stycznia 2009 roku prawa, które to naruszenie polega na świadczeniu usług polegających na dowożeniu dzieci do szkół "bez stosownych, ważnych i niezbędnych umów cywilno - prawnych". W tym samym piśmie B. M. wniósł również skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie dowożenie dzieci do szkół, która to sprawa została wyłączona i nosi sygnaturę II SAB/Ke 9/09. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomiędzy Gminą Klimontów a czterema właścicielami firm przewozowych zawarte zostały umowy na świadczenie usług transportowych związanych z dowozem dzieci i młodzieży szkolnej do Szkoły Podstawowej w K. oraz do Gimnazjum w K.. Od 1998r. do chwili obecnej usługi te były świadczone profesjonalnie, terminowo i na wysokim poziomie. Umowy zawarte były w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych po przeprowadzonym przetargu. W dniu 28 czerwca 2007r. Wójt Gminy dokonał wypowiedzenia tych umów z wszystkimi podmiotami, motywując to reorganizacją sieci szkół oraz zmianą tras dowożenia dzieci. Trasy te pozostały nie zmienione, nie wykonano nowych dróg, które uzasadniałyby skrócenie tras dowozu na korzystniejsze, zaś sieć szkół zmieniono w tym roku po ich likwidacji. W dniu 8 października 2007r. jeden z podmiotów świadczących usługi wniósł pozew do Sądu Rejonowego o uznanie za bezskuteczne rozwiązania umowy. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007r. Sąd powództwo oddalił wskazując, że Wójt mógł taką umowę rozwiązać. Zostało to potwierdzone przez Regionalną Izbę Obrachunkową po przeprowadzonej doraźnej kontroli w dniach od 30.10.do 18.11.2008r. Skarżący wskazał, że problem "nie tkwi w samym rozwiązaniu wszystkich umów na świadczenie usług w zakresie dowożenia dzieci i młodzieży na terenie gminy K. jakie dokonał Wójt B. R. ze wszystkimi czterema podmiotami w dniu 28 czerwca 2007r., lecz w tym, że trzy podmioty ... nadal świadczą te usługi od 1998r. do chwili obecnej. Zatem świadczone usługi od 1 września 2007r. do chwili obecnej prowadzone są bez stosownych, ważnych i niezbędnych umów cywilno-prawnych. Jest to ewidentnie przekroczenie uprawnień, niedopełnienie obowiązków i działaniem na szkodę interesu publicznego i prywatnego". Dokonywanie przez Wójta comiesięcznych wypłat podmiotom świadczącym usługi bez umów wyczerpuje znamiona wykroczeń kodeksu pracy, nadto nieprawidłowości te mogą stanowić naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dalej skarżący wskazał, że o tych nieprawidłowościach informował Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, a także Przewodniczącego Rady Gminy - pismem z dnia 22 stycznia 2008r. Ponieważ nie otrzymał żadnej odpowiedzi skierował skargę do WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 4 września 2008r. zobowiązał Radę Gminy do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji. W udzielonej mu odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy zapewnił go, że "wszystko jest w nienagannym porządku, a wypowiedzenie umów jakie dokonał Wójt Gminy w dniu 28 czerwca 2007r. w stosunku do wszystkich trzech podmiotów świadczących nieprzerwanie usługi transportowe zostały wycofane i umowy zawarte w poprzedniej kadencji obowiązują nadal". Zdaniem skarżącego, ponieważ umowy zawarte w dniu 1 września 2006r. pomiędzy Gminą a czterema podmiotami gospodarczymi na świadczenie usług do dnia 30 czerwca 2009r. zostały w dniu 28 czerwca 2007r. rozwiązane przez Wójta, "to z chwilą rozwiązania umów wygaszają również stosunki prawne". Dokonując ostatecznego rozwiązania umowy z jednym z podmiotów, zostały zmienione trasy przewozu dzieci i młodzieży szkolnej. "Zmiana podmiotowa umowy dokonana w następstwie przetargu umożliwiającego przejęcie zamówienia publicznego przez podmiot nieuprawniony jest nieważną czynnością prawną". Skarżący wskazał, że Radzie Gminy przysługuje status organu władzy publicznej, która między innymi kontroluje działalność Wójta za pomocą komisji rewizyjnej. Rada jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Winna rozpatrzyć wcześniej złożoną skargę bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. "Nie było dobrej woli ze strony organu stanowiącego gminy, ani też organu wykonawczego - i nadal nie ma". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie "względnie o jej oddalenie". Wskazała, ze skarżący w dniu 22 stycznia 2008r. wystąpił do jej przewodniczącego z pismem o udzielenie informacji publicznej m. In w sprawie dowożenia dzieci, a nie z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w tym zakresie. Sprawa została rozpoznana przez WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 4 wrze4śnia 2008r. zobowiązał Radę do udzielenia informacji publicznej. Wyrok wykonano piśmie z dnia 28.10.2008r. W ramach wynikającego z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty obowiązku zostały zawarte umowy cywilnoprawne przez skarżącego, jako Wójta poprzedniej kadencji, na okres od 1 września 2006r. do 30 czerwca 2009r. Dowożenie dzieci zostało objęte kontrolą Komisji Rewizyjnej obecnej kadencji, która stwierdziła konieczność ich weryfikacji pod kątem rzetelności przewozów. Komisja ta w dni 3 sierpnia 2007r. wystąpiła do Wójta z wnioskami pokontrolnymi, w których wniosła o zracjonalizowanie dowozów dzieci do szkół pod katem jakości usług i rzetelności rozliczeń. Wykonując te zalecenia umowy zostały przewoźnikom wypowiedziane. Jednak umowy zawarte przez skarżącego jako Wójta poprzedniej kadencji obowiązują nadal, zostały bowiem skutecznie wycofane oświadczenia woli o ich wypowiedzeniu. Następnie, zgodnie z zaleceniami Komisji Rewizyjnej, dowóz dzieci do szkół został zracjonalizowany poprzez ustalenie ścisłych tras ich przebiegu, a rozliczanie dowozów odbywa się na podstawie faktur, każdorazowo sprawdzanych i weryfikowanych pod względem merytorycznym. W dniu 14 listopada 2008r. skarżący wezwał Przewodniczącego Rady Gminy do usunięcia naruszonego przez Wójta prawa polegającego na rozwiązaniu umów z czterema podmiotami świadczącymi usługi transportowe w zakresie dowożenia dzieci do szkół. Podniesione w wezwaniu sprawy zostały zbadane przez Komisję Rewizyjną podczas kontroli w dniu 21 listopada 2008r., a wnioski z kontroli przedstawiono Radzie Gminy na sesji w dniu 26 listopada 2008r. Ustalono, że po stronie Rady Gminy nie istniał obowiązek wydania aktu regulującego sprawy objęte skargą, "dlatego w rozstrzyganej sprawie nie miała zastosowania instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Rada Gminy rozpatrując na sesji w dniu 26 listopada 2008r. skargę uznała ją za bezzasadną. W sprawie dotyczącej legalności rozwiązania umów z przewoźnikami toczyło się postępowanie nadzorcze. W jego wyniku Wojewoda nie stwierdził nieważności uchwały z dnia 26 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie uppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z analizy zawartych w skardze zarzutów pod adresem Rady Gminy wynika, iż skarżący temu organowi zarzuca bezczynność polegająca na niepodejmowanie czynności kontrolnych wobec Wójta Gminy oraz, jak należy domniemywać - niezawarcie przez Radę Gminy z przewoźnikami umów dotyczących dowożenia dzieci do szkół, bądź też niewyegzekwowanie od Wójta zawarcia takich umów. Ponieważ ani kontrolowanie jednego organu gminy przez drugi nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w pkt od 1 do 4 art. 3 § 2 uppsa ani też zawarcie umowy cywilnej nie należy do aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uppsa, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania tej skargi, dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 uppsa podlegała ona odrzuceniu. Ponieważ B. M. wcześniej kierował do Rady Gminy pod adresem Wójta Gminy skargę między innymi dotyczącą bezprawnego jego zdaniem rozwiązania przez jego następcę umów z przewoźnikami, które wcześniej skarżący jako Wójt poprzedniej kadencji zawierał i w odpowiedzi na tę skargę Rada Gminy podjęła w dniu [...] uchwałę stwierdzającą, że jest ona niezasadna, należało rozważyć, czy przypadkiem skarga wniesiona do Sądu nie jest skargą na tę właśnie uchwałę, bądź też, czy nie jest skargą na to, że uchwała ta została zdaniem skarżącego zbyt późno podjęta. W każdym z tych przypadków i tak skarga jako niedopuszczalna podlegałaby odrzuceniu. Gdyby bowiem przyjąć, iż faktycznie B. M. obecnie skarży uchwałę z dnia [...], to skoro została ona podjęta w trybie art. 237 i 238 kpa, na taką uchwałę skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem uchwały podjęte w wyniku rozpoznawania skargi wniesionej w trybie działu VIII kpa są faktycznie czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi ( por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2005r., sygn. akt II SA/Bk 276/05, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Wa 948/06, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2002r. sygn. akt II SA/Wr 3121/01). Skoro zaś skargę na Wójta Rada Gminy rozpoznała w dniu 26 listopada 2008r., a więc przed wniesieniem przez B. M. skargi do sądu, równie skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania skargi na działalność wójta byłaby niedopuszczalna. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego bezczynności, jaka miała miejsce w przeszłości, gdy w dacie wnoszenia skargi organ już w bezczynności nie pozostaje.