II SAB/Ke 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania wypisów z ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku E. B. z dnia 17 marca 2021 r. uzupełnionego pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej E. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na bezczynność Starosty [...] E. B. wskazała, że pismem z dnia 17 marca 2021 r. zażądała od Starosty [...] wydania wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek ewidencyjnych o numerach 475/14, 475/15, 475/16, położonych w powiecie [...], , a na późniejszym etapie rozszerzyła swój wniosek na działki ewidencyjne 476/1 i 476/2, położone w tym samym obrębie. Skarżąca przedstawiła organowi swój interes prawny – w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. Pomimo tego Starosta [...] nie podjął w przedmiotowej sprawie żadnych merytorycznych czynności. W dalszej części skargi strona wyjaśniła, że jej nieruchomość (działka ewidencyjna 475/3) nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej – w związku z czym przysługuje jej uprawnienie do żądania ustanowienia służebności drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 K.c. Odpowiedni dostęp do drogi publicznej dla skarżącej jako właścicielki ww. działki prowadzi właśnie przez działki ewidencyjne nr 475/14, 475/15, 475/16, 476/1 i 476/2, którędy przebiega droga asfaltowa. Skarżąca chce jednak rozwiązać tę kwestię bez udziału sądu powszechnego, tj. w drodze umowy o ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu zawartej w ramach oferty złożonej właścicielom ww. działek, dlatego też złożyła przedmiotowy wniosek. W zakresie zarzucanej organowi bezczynności skarżąca wskazała na naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a., co doprowadziło do znacznego przekroczenia terminów ustawowych do załatwienia sprawy; 2. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej "P.g.k." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wydania wypisów z rejestru gruntów dot. ww. działek 475/14, 475/15, 475/16, 476/1 i 476/2, pomimo że ma interes prawny w uzyskaniu tych informacji, polegający na implikacji – po jej stronie – prerogatywy jako właścicielki działki ewidencyjnej nr 475/3 do żądania ustanowienia służebności drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 K.c., wytyczonej przez ww. działki. Strona powołała się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2017 r. I OSK 2174/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. II SA/Po 332/15, domagając się: 1. zobowiązania organu do wydania – w terminie jednego miesiąca – wypisu z rejestru gruntów ww. działek 475/14, 475/15, 475/16, 476/1 i 476/2; 2. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdzenia, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłuszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 5. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując że wnioskodawczyni, składając swój wniosek, jak i w kolejnych pismach nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że została zobowiązana do przedłożenia żądanego dokumentu (dokumentów) przez inny organ lub sąd i nie wskazała żadnego przepisu, z którego wynikałby jej obowiązek do przedłożenia żądanego dokumentu w związku z planowanym podjęciem działań mających na celu ustanowienie drogi koniecznej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz przepisów P.g.k. interes opisany przez E. B. we wniosku z dnia 17 marca 2021 r. i kolejnych pismach jest zatem zdaniem organu interesem faktycznym, a nie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Należy w tym miejscu podnieść, że stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 kpa). W niniejszym przypadku, jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła ponaglenie do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej jako WINGiK) w piśmie z 22 listopada 2021 r., jednak organ ten postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Tym samym jednak spełniona została przesłanka przewidziana w art. 53 § 2b p.p.s.a., warunkująca wniesienie skargi na bezczynność organu. Starosta [...] reagując na wniosek skarżącej z dnia 17 marca 2021 r. dotyczący wydania wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek ewidencyjnych o numerach 475/14, 475/15, 475/16, pismem z dnia 23 marca 2021 r. wezwał skarżącą na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia wniesionego podania poprzez wskazanie i udokumentowanie posiadania interesu prawnego w dostępie do danych identyfikujących właściciela lub władającego ww. działkami – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. wskazała, że jej interes prawny w żądaniu danych polega na zamiarze uzyskania prawnego dojazdu do swojej nieruchomości przez ww. działki. Starosta pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. zawiadomił wówczas skarżącą, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. pozostawia jej wniosek bez rozpoznania. Nadmienił jednocześnie, że wnioskodawca może w dowolnym terminie wystąpić z nowym kompletnym wnioskiem, okazując się np. upoważnieniem właściciela, zleceniem na opracowanie projektu, pełnomocnictwem udzielonym przez właściwy organ/upoważnioną jednostkę (pełnomocnictwo substytucyjne) lub wezwanie organu do doręczenia dokumentów, o które zwraca się wnioskodawca. Poinformował również, że osoba nie mogąca udowodnić posiadania interesu prawnego może pozyskać wypis z rejestru gruntów, który nie zawiera danych podmiotowych, a więc bez danych właściciela i jego adresu zamieszkania. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe pismo, a nadto w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. zażądała dodatkowo wypisu z rejestru gruntów w celu ustalenia właścicieli dwóch innych działek – o numerach 476/1 i 476/2. Starosta w piśmie z dnia 12 maja 2021 r. poinformował skarżącą, że wstrzymuje się z rozpoznaniem wniosku zawartego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. – do czasu rozpoznania wniesionego zażalenia przez organ odwoławczy. WINGiK postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia E. B. na pismo Starosty [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. (WSA w Kielcach wyrokiem z 8 września 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 594/21 oddalił skargę na to postanowienie). W ocenie Sądu w tak zakreślonych okolicznościach faktycznych Starosta [...] pozostaje w bezczynności jeśli chodzi o rozpoznanie wniosku z dnia 17 marca 2021 r., uzupełnionego (o dane dotyczące dwóch kolejnych działek) pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Prawdą jest, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako "P.g.k.", starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Niemniej jednak wykazanie interesu prawnego (lub jego brak) nie może być w ogóle traktowane jako niezachowanie wymagań formalnych podania. Jego brak powoduje bowiem odmowę wydania wypisów z ewidencji gruntów, a nie pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 K.p.a. Kwestia ta podlega natomiast merytorycznej ocenie organu w toku wszczętego postępowania, w granicach zakreślonych w art. 80 K.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 lutego 2015 r., sygn. II SA/Ke 105/15). Tym samym, ewentualny interes prawny winien być wskazany już we wniosku zawierającym żądanie wydania wypisów. Wprawdzie nie można wykluczyć działania organu polegającego na zobowiązaniu strony do wykazania interesu prawnego, jednak z całą pewnością nie w trybie uzupełnienia braków formalnych pisma, a zatem na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – jak uczynił to Starosta [...] w rozpatrywanej sprawie, pozostawiając ostatecznie wniosek bez rozpoznania. Wydanie wyrysu i wypisu z operatu ewidencji gruntów i budynków jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast odmowa wydania wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej winna być dokonana w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jako negatywnego rozstrzygnięcia organu w sprawie, w której – jeśli organ administracji publicznej może uczynić zadość wnioskowi strony, czyni to w formie czynności materialno-technicznej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano zatem, że odmowa wydania wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej winna być dokonana w formie decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 422/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 listopada 2015 r., sygn. II SA/Go 621/15, wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2015 r., sygn. II SA/Po 1334/14, postanowienie WSA w Lublinie z 22 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Lu 527/21). Trzeba zauważyć, że także WINGiK, jakkolwiek uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione, w postanowieniu z dnia 14 maja 2021 r., stwierdzającym niedopuszczalność jej zażalenia, wskazał, że ocena stanowiska wnioskodawczyni, skutkująca ewentualną odmową wydania dokumentów zawierających żądane dane, winna nastąpić w formie decyzji, w której organ winien przedstawić uzasadnienie faktyczne i prawne swojego stanowiska. Należy jednak zwrócić uwagę, że NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. I OSK 2895/18, stwierdził, iż odmowa uwzględnienia wniosku o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz wydania wypisów z operatu ewidencyjnego zawierających takie dane (art. 24 ust. 5 P.g.k.) następuje nie w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze pisma starosty. Zdaniem NSA pismo takie jest aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nawet jednak jeśli uznać to rozwiązanie za prawidłowe, z całą pewnością nie można przyjąć, że Starosta [...] w niniejszym przypadku zastosował się do niego i rozpoznał wniosek skarżącej w drodze pisma, o jakim mowa w przywołanym wyroku, które to pismo winno zawierać określone ustosunkowanie się do wniosku, uzasadnienie, a także pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Przeciwnie – organ zastosował ściśle określony tryb postępowania przewidziany w art. 64 § 2 K.p.a., co skutkowało ostatecznie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Z kolei jeśli chodzi o uzupełnienie wniosku dokonane pismem z 23 kwietnia 2021 r., z akt sprawy nie wynika aby organ podjął jakiekolwiek działania w tym zakresie – poza poinformowaniem, że wstrzymuje się z jego rozpoznaniem do czasu ustosunkowania się przez WINGiK do wniesionego zażalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, nie zastosował bowiem żadnej z opisanych wyżej procesowych form działania, a w konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej (uzupełnionego pismem z 23 kwietnia 2021 r.) w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi. W ocenie Sądu jednak zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie orzekając w tym zakresie Sąd miał na uwadze fakt, że Starosta jednak (w ustawowym terminie) zareagował na wniosek skarżącej, a bezczynność wynikła z nieprawidłowej oceny prawnej trybu, jaki należało zastosować w danym przypadku. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Z tych samych powodów Sąd nie uznał za zasadny wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił (pkt III wyroku). Poza tym przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, powinno wyrównywać pewien uszczerbek (stratę, krzywdę) i okoliczność tę skarżący powinien wykazać i uzasadnić w skardze (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2021 r., sygn. II SAB/Kr 66/21). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).