II SAB/Ke 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010r. na posiedzeniu niejawnym skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej postanawia: odrzucić skargę. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na odmowie podjęcia działań w przedmiocie: 1. zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej w miejscowości J., 2. zaniechania przez D. K. naruszeń w zakresie ochrony środowiska poprzez zakazanie wjazdu, mycia samochodów ciężarowych oraz odprowadzenia ścieków do przydrożnego rowu, 3. wydania decyzji administracyjnej co do meritum – stosownie do art. 104 k.p.a., 4. wydania postanowienia o wyłączeniu pracowników Urzędu Gminy, bezpośrednio spokrewnionych z D. K. Z akt administracyjnych (k. 18) wynika, iż na drodze gminnej w miejscowości J., zgodnie z obowiązująca tam organizacją ruchu, znajduje się znak zakazu wjazdu pojazdów o masie dopuszczalnej całkowitej 15 ton, który nie dotyczy mieszkańców. Pismem z dnia 8 lipca 2009r. A. K. wystąpił do Wójta Gminy o ustanowienie zakazu wjazdu na drogę gminną w miejscowości J. dla pojazdów ciężarowych należących do D. K. zamieszkałego w [...]. Wnioskodawca podniósł także kwestię odprowadzenia ścieków pochodzących z mycia przedmiotowych samochodów bezpośrednio do przydrożnego rowu. Pismem z dnia 3 sierpnia 2009r. organ udzielił odpowiedzi, informując wnioskodawcę, iż wprowadzenie ograniczeń nośności przedmiotowej drogi mogłoby spowodować likwidację prowadzonej przez kilka osób w Jasienicy działalności transportowej. W dniu 13 sierpnia 2009r. A. K. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwestionując sposób załatwienia przez Wójta Gminy swojego wniosku. Pismem z dnia 11 września 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zarzutów skarżącego wskazując, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu należy do właściwości Starosty. Pismem z dnia 30 września 2009r. A. K. wystąpił do Starosty o ustanowienie zakazu wjazdu na drogę gminną w miejscowości J. pojazdów ciężarowych o ładowności powyżej 3,5 ton. W odpowiedzi Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, działając z upoważnienia Starosty, poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 12 października 2009r., iż zmiana organizacji ruchu może nastąpić dopiero po złożeniu projektu organizacji ruchu przez Wójta Gminy. Kolejnym wnioskiem z dnia 22 października 2009r. A. K., powołując się na w/w informację Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych, ponownie zwrócił się do Wójta Gminy o ustanowienie zakazu wjazdu na drogę gminną w miejscowości J. dla pojazdów ciężarowych o ładowności powyżej 3,5 ton. Ponadto strona wskazała, iż w Urzędzie Gminy w pracują osoby spokrewnione i spowinowacone z D. K., których wyłączenia od rozpoznawania przedmiotowej sprawy żąda. Pismem z dnia 29 października 2009r. Wójt Gminy ponownie stwierdził brak podstaw do zmiany dotychczasowej organizacji ruchu na drodze gminnej w miejscowości J. W dniu 16 listopada 2009r. A. K. złożył kolejne odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwestionując sposób załatwienia przez Wójta Gminy swojego wniosku. Pismem z 4 stycznia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko. Pismem z dnia 13 stycznia 2010r. A. K. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, zwracając przy tym uwagę na okoliczność, iż ścieki pochodzące z mycia samochodów ciężarowych spływają w całości do przydrożnego rowu. W odpowiedzi w piśmie z dnia 25 stycznia 2010r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wskazując ponadto, iż zgodnie z rozdziałem III § 3 pkt 6 lit. "j" i "k" Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, stanowiącego załącznik do uchwały nr X/51/07 Rady Gminy w z dnia 30 sierpnia 2007r., właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku poprzez mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzone są do zbiornika bezodpływowego po przejściu przez separator lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie. Pismem z dnia 4 marca 2010r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 5 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 3 pkt 7 lit. j w/w Regulaminu zakazał D. K. mycia samochodów na terenie posesji, jak również poinformował, iż w przypadku nie wykonania obowiązków określonych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w Gminie zostanie skierowany wniosek o ukaranie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenie zgodnie z art. 10 ust. 2 a i ust 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo przedstawił zaistniały w sprawie stan faktyczny oraz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż organ nie podjął działań, bądź działał opieszale. Skarżący był bowiem szczegółowo informowany o stanowisku organu. Natomiast sprawy poruszone w skardze nie podlegały załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy nie brali udziału pracownicy spokrewnieni, bądź spowinowaceni z D.em K.em. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga niniejsza podlega odrzuceniu. Na wstępie rozważań prawnych wskazać trzeba, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., skarga na bezczynność organu przysługuje w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i określone postanowienia administracyjne – art. 3 § 2 pkt 1 - 3 oraz w sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy, jak również wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30). Wyliczenie zawarte w cyt. powyżej przepisie jest enumeratywne, co oznacza, iż skarga wniesiona na jakikolwiek inny akt, czynność bądź zaniechanie organu, niż wymienione w dyspozycji art. 3 § 2 pk 1 – 4 ustawy p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), chyba że kognicja sądów administracyjnych wynika z przepisów szczególnych (art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.). Nie budzi przy tym wątpliwości tut. Sądu, iż w niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie wskazanym przez A. K. Podkreślenia wymaga, iż skarżący – wobec wielokrotnego składania zażaleń, zatytułowanych przez stronę jako "odwołania", na bezczynność Wójta Gminy do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również skierowanych do Wójta Gminy wniosków, będących w istocie wezwaniami do usunięcia prawa – spełnił wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.) oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.), niezbędny do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Wa 741/07, LEX nr 491395 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2007r., sygn. akt VI SAB/Wa 36/06, LEX nr 347769). Jednocześnie wskazać trzeba, iż terminy do wniesienia skargi, przewidziane w art. 53 ustawy p.p.s.a., nie dotyczą skargi na bezczynność, którą można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżącego o bezczynności Wójta Gminy w zakresie zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej w miejscowości J. Niezbędne bowiem do uznania dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi jest stwierdzenie, iż zarzucana bezczynność organu dotyczy wydania jednego z aktów (bądź czynności), określonych w katalogu art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy p.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, iż w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Nie wolno zarazem domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982r., sygn. akt II SA 1474/82, ONSA 1982 nr 2, poz. 107, wyrok NSA - OZ Wrocław z 9 lutego 1983r., sygn. akt SA/Wr 559/82, ONSA 1983 nr 1, poz. 3). Przechodząc do oceny charakteru rozpoznawanej sprawy należy uwzględnić, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) wójt jest zarządcą dróg gminnych, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jak wynika z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy zarządca drogi gminnej może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. Na podstawie art. 10 ust. 12 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a – d rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu. Ust. 2 cyt. przepisu stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z kolei stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 rozporządzenia projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia do przedstawionego do zatwierdzenia organowi zarządzającemu projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m. in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż podstawą do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na istniejącej drodze może być przedstawienie staroście do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez zarządcę drogi (w niniejszej sprawie Wójta Gminy). Natomiast w przypadku, gdy jednostką składającą projekt nie jest zarządca drogi niezbędna jest jego opinia. Jednocześnie ustawodawca nie określił formy prawnej w jakiej winny nastąpić w/w czynności. Z kolei w orzecznictwie wskazano, iż sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych (będące następstwem zatwierdzenia projektu organizacji ruchu) nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (por. uzasadnienie postanowienia WSA w Gorzowie Wielkopolskiego z dnia 14 czerwca 2006r., sygn. akt. II SAB/Go 25/05 oraz postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 1987r., sygn. akt SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92). Również ustalanie ograniczeń w korzystaniu z drogi publicznej nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników (por. wyrok NSA w Katowicach z dnia 11 marca 1992r., sygn. akt SA/Ka 117/92, OSP 1994/7/128, LEX nr 10825). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie brak jest normy prawa materialnego upoważniającej Wójta Gminy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie żądanej przez skarżącego zmiany organizacji ruchu. Brak także podstaw, aby uznać, iż działania zarządcy drogi polegające na przedstawieniu do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, bądź opiniowanie w zakresie projektu złożonego przez inny podmiot uznać za którykolwiek z aktów (bądź czynności), określonych w katalogu art. 3 § 2 pkt 2 - 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. Jedynie ubocznie należy zaznaczyć, iż odmowa ustawienia znaku drogowego w określonym miejscu drogi publicznej, mająca charakter czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, ale tylko w sytuacji, gdy usytuowanie znaku wynika z zatwierdzonej przez organ zarządzający ruchem organizacji ruchu na danej drodze (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2007r., sygn. akt III SA/Łd 415/07 LEX nr 359767). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy (k. 18) zgodnie z obowiązującą na drodze gminnej w miejscowości J. organizacją ruchu znajduje się tam znak zakazu wjazdu pojazdów o masie dopuszczalnej całkowitej 15 ton, który nie dotyczy mieszkańców. Natomiast ustawienie znaku bezwzględnego zakazu wjazdu dla pojazdów o masie dopuszczalnej całkowitej 3,5 tony wymagałoby zmiany dotychczasowej organizacji ruchu, a odmowa jego ustawienia w obecnym stanie prawnym jest niezaskarżalna do sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzucanej przez A. K. bezczynności Wójta Gminy w zakresie dokonywanych przez D. K. naruszeń w przedmiocie ochrony środowiska stwierdzić trzeba, iż również w tej dziedzinie brak jest normy prawa materialnego upoważniającej w/w organ do wydania decyzji administracyjnej. Nadmienić przy tym trzeba, iż pismem z dnia 4 marca 2010r. Wójt Gminy , działając na podstawie art. 5 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 3 pkt 7 lit. j Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zakazał D. K. mycia samochodów na terenie posesji, jak również poinformował tą osobę, iż w przypadku nie wykonania obowiązków określonych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie zostanie skierowany wniosek o ukaranie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenie zgodnie z art. 10 ust. 2 a i ust 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustosunkowując się kolei do zarzucanej przez skarżącego bezczynności Wójta Gminy dotyczącej braku wydania postanowienia o wyłączeniu od rozpoznania sprawy pracowników Urzędu Gminy, bezpośrednio spokrewnionych, bądź spowinowaconych z D. K. wskazać trzeba, iż z odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, iż żadna z tych osób nie brała udziału w rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach administracyjnych odpowiedziach na pisma A. K. kierowane do Urzędu Gminy – które zostały podpisane wyłącznie przez Wójta Gminy – S. K. Tym samym brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wyłączeniu od rozpoznania sprawy wskazywanych przez skarżącego pracowników Urzędu Gminy. Zauważyć przy tym trzeba, iż od postanowienia w przedmiocie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie, a postanowienie takie, wbrew wymogom art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a., nie kończy postępowania administracyjnego w danej sprawie, ani nie rozstrzyga tej sprawy co do jej istoty. Nie jest to także akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Bk 507/05, LEX nr 173717). Reasumując stwierdzić trzeba, iż zarzucana w niniejszej sprawie przez skarżącego bezczynność Wójta Gminy nie dotyczy wydania wymienionych w katalogu art. 3 § 2 pkt 1 – 4 w zw. z art. 3 § 1 pkt 8 ustawy p.p.s.a. decyzji administracyjnych, postanowień oraz aktów, bądź czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.