II SAB/Ke 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 5 lutego 2021 r.; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] sumę pieniężną w kwocie 200 (dwieście) złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 lutego 2022 r. (data wpływu) A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wójta Gminy Łączna, wskazując że pomimo złożenia wniosku z dnia 5 lutego 2022 r. nie udostępniono mu żądanej informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez Gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, o treści: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2020 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania i odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2020 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2020 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich), 4. jaki był w 2020 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie i odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)? 5. udostępnienia treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2020 r. Skarżący wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", wnosząc o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2021 r., 2. stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy Łączna miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie skarżącemu od Wójta Gminy Łączna sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że A. od 13 lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 lutego 2021 r. nadany został spod listy mailingowej o nazwie [...], na której znajdował się pobrany z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Łączna jej adres elektroniczny (zał. nr 1). Ponieważ w terminie przewidzianym przez art. 13 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, w dniu 8 marca 2021 r. wnioskodawca drogą elektroniczną wystosował w tej sprawie monit. Wobec dalszego milczenia organu gminy, skarżący w dniu 12 kwietnia 2021 r. ponowił wniosek za pośrednictwem ePUAP. Doręczenie wniosku potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Przedłużający się brak reakcji ze strony organu skutkował kolejnym ponowieniem wniosku w dniu 30 maja 2021 r., którego złożenie również potwierdzone zostało Urzędowym Poświadczeniem Przedłożenia. Pomimo to, do dnia wniesienia skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. W ocenie skarżącego Wójt Gminy Łączna dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku — ponad 12 miesięcy – oraz fakt bezskutecznego kilkukrotnego monitowania i ponawiania wniosku przez skarżącego. Wnioskowana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna służyć ma zdaniem skarżącego zrekompensowaniu straty, jaką poniósł na skutek uporczywej bezczynności organu. Otóż, jak wskazano na wstępie uzasadnienia skargi, skarżący od lat prowadzi niezależny monitoring działania gmin i schronisk dla zwierząt, m.in. corocznie zbiera informację publiczną od wszystkich 2.477 gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie". Dane te pozwalają mu następnie tworzyć raporty i statystyki, bez których trudno rzeczowo opisywać problem bezdomności zwierząt w Polsce i proponować jakieś jego rozwiązania. Przy czym, co istotne, badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju, w tym również żaden organ państwa nie śledzi problemu bezdomnych zwierząt i nie rozlicza ani publicznych pieniędzy, ani losu tych zwierząt. Opracowania te są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie spłynęły z gmin. Dlatego każda gminna informacja publiczna, jaką skarżący uzyskuje, jest niezwykle cenna, z kolei każdy jej brak bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie przez Wójta Gminy Łączna wniosków skarżącego stanowi więc realną szkodę dla wiarygodności jego projektu i ogromu pracy, jaką wkłada w badanie założonego problemu. W ocenie skarżącego zasądzona suma pieniężna powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łączna wniósł o jej oddalenie podnosząc, że podstawą wniesienia skargi z art. 101 a ust. 1 u.s.g. jest nie samo tylko naruszenie prawa przez organ (np. poprzez niepodejmowanie czynności nakazanych prawem), ale naruszenie tą bezczynnością interesów lub uprawnień wnoszącego skargę. Nie wystarczy przy tym powoływanie się na ewentualne zagrożenie interesu prawnego czy uprawnień skarżącego. Naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Interesem prawnym w danej sprawie jest interes indywidualny, aktualny i obiektywny, którego źródłem jest obowiązujący przepis prawa, dający podstawę do kształtowania uprawnień lub obowiązków. Skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między bezczynnością organu oraz jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie tylko sytuacją faktyczną. Organ wskazał dalej, że według KRS nr [...] zadaniem skarżącego nie jest prowadzenie przez niego statystyki dotyczącej bezdomnych zwierząt w zakresie podejmowanych w tym zakresie działań przez jednostki samorządu terytorialnego, a jego celem działania jest ochrona zwierząt. Prowadzenie wskazanej statystyki nie jest żadnym ustawowym obowiązkiem skarżącego. Ponadto skarżący nie załączył statutu reprezentowanej przez niego organizacji, a nie jest on ogólnie dostępny. W tym stanie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Wójta Gminy Łączna miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przyznanie skarżącemu od Wójta Gminy Łączna sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bezpodstawne, gdyż skarżący nie poniósł żadnej straty ani też nie wskazał na czym ta strata miałaby polegać. Jednocześnie organ poinformował, że Urząd Gminy Łączna udzielił odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 lutego 2021 r. i 14 lutego 2022 r. w dniu 22 lutego 2022 r. drogą elektroniczną na wskazany adres. Dane te są zamieszczone w Biuletynie skarżącego pod adresem: http:// www.boz.org.pl/monitor. Ubocznie dodano, że w miesiącu lutym/marcu 2021 r. na terenie kraju była dramatyczna sytuacja pandemiczna, urzędy działy w ograniczonym zakresie. W Urzędzie Gminy Łączna były znaczne braki kadrowe, pracownicy urzędu wykonywali rzeczy i czynności priorytetowe, między innymi opieki nad zwierzętami bezdomnymi, co wynika z danych przesłanych w dniu 22 lutego 2022 r. do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Podnieść należy, że skarga w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniu organu – nie została wniesiona w trybie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczegółowa, zgodnie z dyrektywą wykładni, według której taka regulacja ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali), wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym. Taki ogólny charakter ma art. 101a u.s.g. Dodatkowo u.d.i.p. stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Skarga z art. 101a u.s.g. jest "uzupełnieniem" ochrony przysługującej mieszkańcom danej społeczności lokalnej stanowiącą możliwość zwalczania bezczynności organu gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. A zatem nie obejmuje on bezczynności organu gminy w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., sygn. I OSK 557/10, wyrok WSA w Krakowie z 14 października 2016 r., sygn. II SAB/Kr 128/16). Wbrew zatem temu co twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, skarżące A. dla skutecznego wniesienia skargi nie musiało wykazać naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101a u.s.g. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W przypadku bezczynności dotyczącej udzielenia informacji publicznej bezczynność taka może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Łączna jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępnienia posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jednocześnie informacja żądana we wniosku z dnia 5 lutego 2022 r. stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem kwestii opieki nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywania, które to zadania zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 572) należą do zadań własnych gminy. Sposób realizacji zadań, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 tej ustawy, jako finansowanych ze środków publicznych, jest objęty zakresem informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Realizację prawa do udostępnienia informacji publicznej konkretyzuje art. 13 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W niniejszym przypadku wniosek o udostępnienie informacji publicznej został po raz pierwszy skierowany zwykłą pocztą elektroniczną (co jest dopuszczalne) w dniu 5 lutego 2021 r. (k. 5). Wobec braku reakcji organu A. wystosowało pisemny monit w dniu 8 marca 2021 r. (k. 6), a wobec dalszego milczenia ze strony organu, wniosek ponowiono dwukrotnie za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 12 kwietnia 2021 r. i w dniu 30 maja 2021 r. (k. 7 i 8 – wraz z UPP). Żądana informacja została udzielona, jak wynika z odpowiedzi na skargę i załączników do niej, w dniu 22 lutego 2022 r., a zatem po pierwsze po wniesieniu skargi do Sądu, a po drugie ponad rok po wystosowaniu pierwszego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z treści wydruku wiadomości mailowej z dnia 22 lutego 2022 r. (k. 16) oraz pozostałych załączonych dokumentów wynika, że informacja została udzielona w całości i wysłana na prawidłowy adres elektroniczny [...]. Z uwagi na fakt, że żądana informacja została skarżącemu udzielona po wniesieniu skargi, Sąd uznał, że zawarte w skardze żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 lutego 2022 r. stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt I wyroku). W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka bowiem biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Nie można zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1789/16). Nie ulega jednak wątpliwości, że do bezczynności po stronie organu doszło, informacja została bowiem udzielona z naruszeniem terminów wynikających z art. 13 u.d.i.p. Co więcej, Sąd uznał, że zarzucana bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Bezczynność o takim charakterze ma bowiem miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2021 r. Organ przez ponad rok nie zareagował w żaden sposób nie tylko na ten wniosek, ale też na monity i ponowienia w zakresie tego samego wniosku. Organ nie kwestionuje przy tym faktu otrzymania tych pism, a zatem należy przyjąć, że zostały mu w sposób prawidłowy dostarczone. Świadczy to o oczywistym lekceważeniu obowiązków wynikających z u.d.i.p. Jak już wyżej podniesiono, tłumaczenie przywołane w odpowiedzi na skargę, oparte na kwestionowaniu naruszenia interesu prawnego po stronie [...] w kontekście art. 101a u.s.g., nie znajduje w tym przypadku żadnego uzasadnienia. Poza tym również okoliczności związane ze złą sytuacją pandemiczną dotyczą – jak wynika wprost z odpowiedzi na skargę – wyłącznie okresu luty/marzec 2021 r., zaś wniosek [...] był ignorowany aż do lutego następnego roku, a organ podjął się wykonania obowiązku dopiero na skutek wniesionej skargi do Sądu. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu uzasadniają również wniosek związany z przyznaniem na rzecz skarżącego [...] od organu sumy pieniężnej. Sąd przyznał taką sumę od Wójta Gminy Łączna na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 200 zł. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Celem sumy pieniężnej jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyroki WSA w Gdańsku z 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Gd 163/21, II SA/Gd 162/21). W ocenie Sądu z jednej strony lekceważący stosunek organu do wniosku [...], długi okres zwłoki w jego rozpoznaniu, jak również okoliczności wskazane w skardze, związane z działalnością [...] i brakiem możliwości należytego wykonywania podejmowanych działań, co zostało spowodowane tym właśnie opóźnieniem, uzasadniają w pełni przyznanie sumy pieniężnej na rzecz [...]. O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi (100 zł) orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.