II SAB/Ke 97/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na bezczynność Rady Gminy Gnojno w przedmiocie podjęcia uchwały I. zobowiązuje Radę Gminy Gnojno do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2023, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Rady Gminy Gnojno w przedmiocie podjęcia uchwały dotyczącej programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2023, pomimo upływu terminu wskazanego w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U.2023.1580 ze zm.), dalej "u.o.z." Zarzucając organowi naruszenie wskutek bezczynności art. 11a ust. 1 u.o.z., Prokurator domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązania Rady Gminy w Gnojnie do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2023 na terenie Gminy Gnojno - w terminie 14 dni. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że art. 11a ust. 1 u.o.z. jest stanowczy i nie pozostawia dowolności dla organu stanowiącego gminy. Wskazana norma prawna powinna zatem być przestrzegana i w podanym ustawowo terminie organy gminy winny podjąć wszelkie niezbędne czynności by ustanowić właściwy akt prawa miejscowego. Tymczasem na terenie Gminy Gnojno nie podjęto takiej uchwały, pomimo że czas określony przez ustawodawcę zdecydowanie upłynął. Takie zaniechanie podjęcia obligatoryjnej uchwały stanowi naruszenie prawa o istotnym charakterze. Nie wydając wskazanej uchwały Gmina Gnojno nie określiła bowiem przepisów prawa miejscowego dotyczących licznych kwestii wskazanych w treści art. 11 a ust. 2 u.o.z. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną. Wskazał, że nie udało się znaleźć osoby, która chciałaby świadczyć usługi wyłapywania, transportu, przyjmowania i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Gnojno. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakresem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne objęto orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. Kontrolą objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), z kolei art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wywiódł w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Rady Gminy Gnojno w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2023. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania powyższej skargi, należy wyjaśnić kwestie decydujące o dopuszczalności skargi wywiedzionej na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest niewątpliwie art. 101a ust. 1 u.s.g.", zgodnie z którym art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na bezczynność organów gminy, w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., może zatem wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, nie było potrzeby badania interesu prawnego lub uprawnienia do wniesienia skargi. Należy podkreślić, że legitymacja prokuratora, do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podmiot ten składa skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, co stanowi realizację podstawowego zadania prokuratury, jakim jest strzeżenie praworządności,o czym stanowi art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U.2023.1360 ze zm.). W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Wskazać przy tym należy, że bezczynność skarżona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest typową bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów p.p.s.a., w niniejszej sytuacji mamy bowiem do czynienia z niewykonaniem czynności nakazanych prawem przez organ, czyli gdy organ gminy nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania. Ze względu na zawarte w art. 101a u.s.g. odesłanie do art. 101 u.s.g. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem" (zob. wyrok NSA z 19 września 2013r., II OSK 1591/13, lex nr 1559437). Skarga z art. 101a u.s.g. może wobec tego dotyczyć także zaniechania działalności uchwałodawczej przez radę gminy (w tym niewydania aktu) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z powyższego przepisu wynika więc wyraźny obowiązek uchwalenia przez radę gminy, we wskazanym wprost terminie (corocznie do dnia 31 marca), programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Sąd stoi na stanowisku, że taką sytuację, w której rada gminy nie podejmuje uchwały, do której podjęcia jest ustawowo zobligowana, należy uznać za niewykonanie czynności nakazanych prawem, o którm mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. W konsekwencji brak podjęcia uchwały w trybie art. 11a ust. 1. u.o.z., narusza ten przepis i stanowi o bezczynności prawotwórczej organu gminy. Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę należy zaznaczyć, że istnienie po stronie rady kategorycznego obowiązku podjęcia uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oznacza, że bez względu na obiektywne trudności związane ze zgromadzeniem informacji koniecznych do jej uchwalenia, rada gminy ma obowiązek program uchwalić. Trzeba dodać, że brak programu w danym roku wiązać się może z negatywnymi konsekwencjami, gdyż bardzo ograniczy możliwość zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy i w zasadzie spowoduje, że nie można będzie ich wyłapywać, skoro odławianie ma się odbywać wyłącznie na podstawie programu (art. 11 ust. 3 u.o.z.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie bezczynności prawotwórczej dotyczącej podjęcia uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, Sąd mógł zobowiązać Radę Gminy Gnojno do wykonania czynności nakazanych prawem, tj. do podjęcia tej uchwały, skoro nie ma sporu co do tego, że w terminie określonym w art. art. 11a ust. 1 u.o.z. uchwały takiej nie podjęto. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 1. u.o.z., zobowiązał Radę Gminy Gnojno do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2023, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (punkt I wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13). W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2023. Jej niepodjęcie tłumaczył trudnościami w znalezieniu podmiotu, który świadczyłby usługi wyłapywania, transportu, przyjmowania i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Gnojno. Wskazał też na konkretne działania podejmowane w celu znalezienia takiego podmiotu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia ustawowych obowiązków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.