I SA/Kr 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego skargę oddala Prezydent Miasta T. działając na podstawie art. 233 i 249 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) oraz § 67 ust. 1 i 2 Statutu Gminy Miasta T. stanowiącego załącznik do uchwały Nr VII/72/2003 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2016 r., poz. 2925) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie określenia kwot dla poszczególnych osiedli w Gminie Miasta T. , przeznaczonych w roku 2019 na ich potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, kulturalne, oświatowe, zdrowotne, ekologiczne, ładu estetycznego oraz potrzeby podkreślające uczucia patriotyczne i pamięci historycznej Miasta oraz regionu tarnowskiego. W § 2 ust 1 ww. aktu zarządził , iż przy opracowywaniu przez rady poszczególnych osiedli w Gminie Miasta T. planu wydatków na przedsięwzięcia, o których w § 1 niniejszego zarządzenia proponuje się uwzględnić następującą strukturę podziału środków określonych w załączniku Nr 1 do niniejszego zarządzenia: 1) 70 % z przeznaczeniem na infrastrukturę techniczną i ład estetyczny, 2) 20 % na potrzeby z zakresu kultury i oświaty, a także podkreślające uczucia patriotyczne i pamięć historyczna Miasta oraz regionu tarnowskiego, 3) 10 % na potrzeby ekologiczne i zdrowotne. Natomiast w ust. 1 zarządził, iż termin przedłożenia przez rady osiedli uchwał w sprawie planu wydatków na przedsięwzięcia, o których mowa w § 1 niniejszego zarządzenia ustala się do dnia 28 września 2018 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z 6 października 2018r. nr Ki-411/208/18 orzekł o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Nr 336/2018 Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia kwot dla poszczególnych osiedli w Gminie Miasta T. , przeznaczonych w roku 2019 na ich potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, kulturalne, oświatowe, zdrowotne, ekologiczne, ładu estetycznego oraz potrzeby podkreślające uczucia patriotyczne i pamięci historycznej Miasta oraz regionu tarnowskiego - w części § 2 ust. 2 zarządzenia, oraz stwierdziło, że zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta T. w części § 2 ust. 1 zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono , że w kontekście postanowień Statutu Gminy Miasta T. , stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie Nr VII/7 2/2003 z dnia 20 lutego 2003 r. (uchwała w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Nr XXIII/253/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2016 r., póz. 2925) należy uznać za istotne naruszeni prawa w badanym zarządzeniu skrócenie przez Prezydenta terminu składania przez rady osiedli uchwał w sprawie planu wydatków na przedsięwzięcia 2019 r. Rada Miejska w § 67 ust. 3 Statutu Gminy Miasta T. określiła, iż rady osiedli w terminie do 30 września każdego roku przedkładają plan wydatków. W razie nie dotrzymania tego terminu o przeznaczeniu tych kwot decyduje Prezydent. Zatem przepis § 2 ust. 2 zarządzenia Prezydenta Miasta T. jest niezgodny z postanowieniem wskazanego wyżej przepisu Statutu Gminy Miasta T. . Jak wynika z pisma Prezydenta i wyjaśnień Skarbnika Miasta T., w związku z tym, iż określony przez Radę Miejską w Statucie termin 30 września w 2018r. to niedziela i brak jest bezpośredniego czy pośredniego odwołania do innych przepisów odrębnych, które regulują sposób ustalania upływu terminu w takich sytuacjach, stąd też Prezydent chcąc rozwiać ewentualne wątpliwości rad osiedli co do terminu, w którym miałyby przedłożyć wymagane uchwały, określił ten termin na 28 września 2018 r. jako ostatni dzień roboczy przed 30 września. W ocenie Kolegium pogląd ten nie może zostać zaakceptowany. Za adekwatny przepis dla tej kwestii należy uznać art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 20.17 r., póz. 1257 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Jak wynika z wyjaśnień Prezydenta, mimo złożenia przez rady dwóch osiedli uchwał w dniu 1 października 2018 r. tj. poniedziałek, uchwały te zostały przyjęte i "nadano im dalszy bieg". Potwierdza to słuszność zastosowania terminu wynikającego ze Statutu Gminy Miasta T. , a nie z zarządzenia Prezydenta. Kolegium uznało, iż postanowieniem § 2 ust. 2 zarządzenia Nr [...] Prezydent naruszył przepisy § 67 ust Statutu Gminy Miasta T. . Rozpatrując zapis § 2 ust. 1 zarządzenia, w którym Prezydent proponuje uwzględnienie określonej tam struktury podziału środków dla o dla osiedli, Kolegium uznało, iż zapis ten został wprowadzony z naruszeniem postanowień § 67 ust. 1 i ust. 2 Statutu Gminy Miasta T. . Zgodnie z tymi przepisami kompetencją Prezydenta Miasta T. było określenie, z uwzględnieniem kryteriów tam wskazanych ogólnej wysokości kwot dla poszczególnych osiedli. Kwoty te zostały określone w załączniku nr 1 do zarządzenia. Istotnym jest fakt, iż zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca, 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., póz. 994 z późn. zm.), to statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Propozycja (nie nakaz) Prezydenta dotycząca określonej struktury podziału środków wykraczająca poza kompetencje wynikające z § 67 ust. 1 i ust. 2 Statutu Gminy Miasta T. , zdaniem Kolegium ma charakter nieistotnego naruszenia prawa. Na to rozstrzygniecie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: -art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. póz. 994 z późn.zm.) poprzez uznanie, że w sprawie doszło do nieistotnego naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu przez Prezydenta Miasta T. kompetencji określonej w § 67 ust. 1 i 2 Statutu Gminy Miasta T. poprzez zaproponowanie sposobu podziału kwot przeznaczonych dla osiedli na realizację w 2019 r. ich zadań, przewidziane w § 2 ust. 1 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia kwot dla poszczególnych osiedli w Gminie Miasta T. , przeznaczanych w roku 2019 na ich potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, kulturalne, oświatowe, zdrowotne, ekologiczne, ładu estetycznego oraz potrzeby podkreślające uczucia patriotyczne i pamięci historycznej Miasta oraz regionu tarnowskiego; - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. póz. 2096 z późn.zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przypadku sposobu obliczania terminów przewidzianych w § 67 ust. 3 Statutu Gminy Miasta T. zastosowanie mają wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia kwot dla poszczególnych osiedli w Gminie Miasta T. , przeznaczanych w roku 2019 na ich potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, kulturalne, oświatowe, zdrowotne, ekologiczne, ładu estetycznego oraz potrzeby podkreślające uczucia patriotyczne i pamięci historycznej Miasta oraz regionu tarnowskiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowe zarządzenie jest przejawem realizacji przez Skarżącego przypisanej mu w art. 233 ustawy o finansach publicznych wyłącznej kompetencji do złożenia projektu uchwały budżetowej, jego zmian oraz uchwały o prowizorium budżetowym. Jeżeli więc czynność określenia kwot przeznaczonych dla poszczególnych osiedli wiąże się dla Prezydenta Miasta T. z procedurą przygotowania projektu budżetu, to można uznać, że może on formułować wobec osiedli pewne sugestie co do podziału kwot, które następnie znajdą swoje odzwierciedlenie w projekcie budżetu. To z kolei wynika z obowiązku uwzględniania zadań wskazanych przez rady osiedli w planach finansowych jednostek organizacyjnych Gminy wynikającego ze Statutu. Zwrócono uwagę , że zakwestionowany przez Organ § 2 ust. 1 zarządzenia jest jedynie dodatkowym, niewiążącym adresatów zapisem sformułowanym jako wskazówka, podpowiedz, sugestia, poddanie pod rozwagę osiedlom sposobu podziału przyznanych kwot na poszczególne zadania. Wskazuje na to wyraźnie użyte w przepisie sformułowanie "proponuję". W żaden sposób nie można uznać, że jest to nakaz, wymóg czy też obowiązek dla osiedli stosowania tego sposobu podziału określonych kwot. Osiedla mogły dokonać podziału w sposób zasugerowany w zarządzeniu lub też dokonać tego zgodnie z własną inicjatywą. Dokonując analizy wydatkowania środków przez Rady wykazano, że środki te były wydatkowane w sposób niepokrywający się z propozycjami Prezydenta. Powyższe dowodzi, że osiedla są samodzielne w kształtowaniu planu podziału przyznanych im środków finansowych na realizację zadań w roku budżetowym 2019. Zatem zapis § 2 ust. 1 zarządzenia w żadnym razie nie jest dla nich wiążący i nie stanowi zmiany sposobu określania środków finansowych na rzecz osiedli, określonego w § 67 ust. l i ust. 2 Statutu, a jedynie stanowi sugestię podziału, którą rady osiedli mogą zignorować, co też zrobiły. W związku z powyższym, nie można uznać za przekroczenie kompetencji uzupełnienie normy realizującej przypisany Skarżącemu obowiązek zapisem stanowiącym niewiążącą propozycję, którą jej adresaci - rady osiedli - zinterpretowały właściwie. Odnosząc się do kwestii nieważności podniesiono , że termin przewidziany w § 67 ust. 3 Statutu w bieżącym roku wypadał w niedzielę. Dzień 28 września był zatem ostatnim dniem roboczym, w którym było możliwe złożenie przez osiedla dokumentów przed upływem terminu ustalonego w Statucie. Celem takiego określenia terminu było zatem wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości co do dnia, w którym upływał wyznaczony im termin. Zdaniem Skarżącego, taka korekta terminu była konieczna, ponieważ brak jest, zarówno w Statucie, jak i w ustawie o samorządzie gminnym wskazań, jak należy w tym przypadku liczyć termin. Wadliwe jest, w ocenie Skarżącej Gminy stwierdzenie w zaskarżonej uchwale, iż w przypadku terminów ustalonych w Statucie zastosowanie mają wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczono, że ani ustawa o samorządzie gminnym ani statut jednostki samorządu terytorialnego, nie jest aktem z zakresu materialnego prawa administracyjnego, ale źródłem prawa o charakterze ustrojowym, regulującym funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego i jej organów. Jeżeli w tej ustawie mają miejsce odwołania do materii administracyjnej, to jest to w niej wyraźnie wskazane (np. art. 39). Bezpośrednie zaś odwołanie do Kodeksu postępowania administracyjnego można znaleźć jedynie w art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 tej ustawy, w części dotyczącej nadzoru nad działalnością gminną. Brak jest takich odniesień w stosunku do przepisów regulujących współpracę organu wykonawczego z radami osiedli. Normy statutowe także nie wskazują na odwołanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmowanie zatem wprost reguł liczenia terminów przewidzianych w tym kodeksie nie znajduje uzasadnienia. Jak podniesiono w powołanym wyżej stanowisku Prezydenta Miasta T., analiza dat złożonych przez wszystkie rady osiedlą uchwał wskazuje, że w znakomitej większości jednostki te dochowały terminu wskazanego w przedmiotowym zarządzeniu. Nieliczne przekroczenia (złożenie uchwał 1 października 2018 r.), nie spowodowały skorzystania przez Prezydenta Miasta T. z przewidzianej w § 67 ust. 3 zd. drugie Statutu możliwości samodzielnego zdecydowania o przeznaczeniu tych kwot. Zatem zmiana terminu w żaden sposób nie utrudniła czy uniemożliwiła radom osiedli złożenia wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale wnosząc o oddalenie skargi lub o jej odrzucenie, oraz o zasądzenie kosztów sądowych . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Podstawowy spór w sprawie sprowadza się w istocie do zagadnienia czy Prezydent Miasta T. miał prawo ograniczyć termin przedłożenia przez rady osiedli uchwał w sprawie planu wydatków z 30 września na 28 września 2018 r. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Uwagi te odnoszą się również do zarządzeń organu gminy. W rozpoznawanej sprawie zgodnie z § 67 ust 3 Statutu Gminy Miasta T. (uchwała nr VII/72/2003 Rady Miejskiej w T. z dnia 20 lutego 2003r. D.Urz. woj. mał. z 2016r. poz. 2925) rady osiedli w terminie do 30 września każdego roku przedkładają plan wydatków. W razie nie dotrzymania tego terminu o przeznaczeniu tych kwot decyduje Prezydent. W Statucie Gminy Miasta T. brak jest też regulacji uprawiającej Prezydenta do wyznaczenia innego terminu na złożenie planu wydatków przez Rady Osiedli . Co istotne brak jest również regulacji do przesunięcia terminu w sytuacji gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy. Zatem Prezydent Miasta T. w sposób oczywisty naruszył prawo, nie mając ku temu żadnych kompetencji ograniczył termin wyznaczony przez Radę Miejską w T.. Nie wytrzymuje krytyki argument strony Skarżącej, iż zarządzenie w tym zakresie było niezbędne albowiem brak jest w statucie jak i w ustawie o samorządzie gminnym regulacji jak należy liczyć termin, gdy jego koniec przypada na dzień ustawowo wolny od pracy. Sam fakt, że 28 września 2018 r był ostatnim dniem roboczym września nie daje takich kompetencji. Również strona Skarżąca poza powoływaniem się na tę okoliczność nie wskazuje podstawy prawnej do wydania zarządzenia w tym zakresie . Natomiast podstawą odniesienia przy ocenie dokonywanej przez Kolegium powinny być przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucja, ustawy, akty wykonawcze oraz inne powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego (podobnie wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, Lex nr 320891). Zwrócić natomiast należy uwagę, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej" - tak wyjaśnił zasadę legalizmu (praworządności) Sąd Najwyższy w postanowieniu 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r. (sygn. WK 22/04). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Tanowa ograniczając termin wyznaczony w Statucie Gminy Miasta T. działał bez podstawy prawnej. Odrębną sprawą jest natomiast kwestia możliwości stosowania regulacji z art. 57 ust 4 Kpa. Nie jest to natomiast zagadnienie w żaden sposób związane z ważnością zarządzenia Prezydenta Miasta T.. Jest to kwestia związana ze skutkami przekroczenia terminu wyznaczonego w statucie na dzień 30 września danego roku, która nie jest przedmiotem niniejszego postepowania. Sąd na marginesie pragnie tylko zaznaczyć, że strona skarżąca negując możliwość zastosowania regulacji z art. 57 ust 4 Kpa. sama przyznaje, że przedłożone w dniu 1 października 2018 r. uchwały rad osiedli uznała za wniesione w terminie . Nie została bowiem wdrożona procedura jednoznacznego przepisu § 67 ust 3 Statutu Gminy Miasta T. , który mówi, że rady osiedli w terminie do 30 września każdego roku przedkładają plan wydatków. W razie nie dotrzymania tego terminu o przeznaczeniu tych kwot decyduje Prezydent. Prezydent musiał zatem zastosowywać regulacje z art. 57 ust 4 Kpa i to wbrew swojemu zarządzeniu, w którym skrócił termin składania planu do 28 września 2018r. Akceptacja, że termin ten jest wiążący nie dawałaby bowiem żadnych podstaw do uznania dnia 1 października 2018 r. jako terminu, w którym rady osiedli mogły skutecznie złożyć uchwały. Odnosząc się do zarzutu związanego z zakwestionowaniem propozycji Prezydenta Miast T. dotyczącej uwzględnienia struktury podziału środków określonych w załączniku Nr 1, w pełni również należy podzielić stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zawarte w zaskarżonej uchwale. Kompetencje prezydenta w tym zakresie zostały precyzyjnie określone w § 67 ust 1 statutu Gminy Miasta T. . Zgodnie z tym przepisem prezydent otrzymał kompetencje do określenia kwoty dla poszczególnych osiedli, przeznaczonej na jego potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, kulturalne, oświatowe, zdrowotne, ekologiczne, ładu estetycznego oraz potrzeby podkreślające uczucia patriotyczne i pamięci historycznej Miasta oraz regionu tarnowskiego. Działając w ramach przyznanych kompetencji w § 1 ust 1 zarządzenia z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr [...] oraz w załączniku do zarządzenia Prezydent T. określił kwoty dla poszczególnych osiedli w Gminie Miasta T. . Regulacje zawarte w Statucie oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają Prezydentowi uprawnienia również do "proponowania" radom osiedli na jakie cele i w jakich proporcjach mogą wnioskować o środki ujmowane w planie wydatków budżetu. Prezydent wskazał, że była to jedynie propozycja a nie nakaz. Okoliczność ta została uwzględniona w rozstrzygnięciu Kolegium, które zapewne z tej przyczyny uznały, że mamy do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa . Ustawodawca nie zdefiniował na potrzeby powyższej ustawy pojęcia sprzeczności z prawem aktu samorządu terytorialnego, ale wyodrębnił z tego pojęcia tzw. nieistotne naruszenie prawa, które w świetle art. 91 ust. 4 u.s.g. nie pociąga sankcji nieważności, ale powoduje konieczność orzeczenia, że uchwała lub zarządzenie wydane zostały z naruszeniem prawa. Powyższe pozwala stwierdzić, że w pojęciu "sprzeczności z prawem" użytym w art. 91 u.s.g. mieści się pojęcie "nieistotnego naruszenia prawa" i termin "istotnego naruszenia prawa". Za istotne naruszenie prawa w uchwale lub zarządzeniu jednostki samorządu terytorialnego uznaje się takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją gminną (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Go 840/10). Sformułowanie treści zarządzenia w sposób nakładający na rady osiedli obowiązek wydatkowania przyznanych środków w sposób określony przez Prezydenta, rodziłoby konieczność wyeliminowania zarządzenia w tej części poprzez stwierdzenie nieważności jego zapisów. Tymczasem sama sugestia, (propozycja) wydatkowania środków w określony sposób, de facto nie nakładająca żadnych obowiązków i jednocześnie niemająca większego wpływu na działania rady osiedli nie powinna nieść ze sobą takich konsekwencji. Niemniej jednak z uwagi na brak kompetencji do określenia takiej propozycji powoduje konieczność uznania, że zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta T. w części § 2 ust 2 zostało wydane z naruszeniem prawa co niewątpliwe miało miejsce. Strona Skarżąca w niezrozumiały sposób próbuje znaleźć uzasadnienie do sanowania zakwestionowanych przepisów poprzez wykazywanie, że w gruncie rzeczy nie były one przestrzegane przez rady osiedli, co Prezydent Miasta T. co najmniej akceptował ( brak zastosowania trybu z § 67 ust 3 Statutu ). Ku temu zmierzały bowiem tłumaczenia o dowolności postepowania rad osiedli w zakresie wydatkowana środków jaki i braku reakcji Prezydenta na złożenie uchwał w sprawie planu wydatków w dniu 1 października. Na wstępie należy dokonać oceny, z jakim aktem mamy do czynienia w sprawie. W § 54 Statutu Gminy Miasta T. przyjęto, że Prezydent wydaje zarządzenia, decyzje administracyjne i polecenia służbowe. W literaturze można spotkać się z poglądem że "zarządzenia", o których mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym to zarządzenia w rozumieniu materialnym. Zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (wyrok NSA z 30.06.2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005/3, poz. 69). Natomiast nie jest do końca jasne, czy stosowanie tej formy należy ograniczyć tylko do przypadków wyraźnie wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym, poszerzając ewentualnie katalog o akty tak wyraźnie nazwane, wydawane na podstawie ustaw szczególnych, czy objąć nimi także inne działania wójta, o ile spełniają kryteria (warunki) pozwalające uznać określony akt za zarządzenie. Przyjmuje się, że zarządzenie jest prawną formą działania, za której pomocą wójt, prezydent może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, które mają na celu władcze załatwienie określonej sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ wykonawczy gminy wydaje zatem zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od prezydenta jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości , że zarządzenie jest elementem prawa, jest aktem wykonawczym prawa miejscowego. Zarządzenie to akt prawny zawierający normy prawne, niebędący źródłem prawa powszechnie obowiązującego, wydany przez organ jednoosobowy jakim m.in. jest prezydenta miasta. Nie może zatem zawierać dowolnych treści bez stosownego umocowania w przepisach prawa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji wyroku. Jeśli zaś chodzi o wniosek organu dotyczący zwrotu kosztów postępowania to wskazać należy, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie przysługuje organowi administracji publicznej zwrot kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.