I SA/Kr 1017/10

Sygn. akt I SA/Kr 1017/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 września 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Urszula Zięba (spr.), Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010r., sprawy ze skargi A. M., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 21 kwietnia 2010r nr [...], w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich za rok 2004, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że wymienione w pkt I decyzje nie mogą być wykonane do czasu prawomocności wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 318 zł (trzysta osiemnaście złotych ). Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2004 r. A.M. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytuły wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. W dniu 15 lipca 2004r. producent rolny skierował nadto do organu zmieniony wniosek deklarując do płatności dodatkowo działki o nr ew. 167, 168 i 169 położone w gminie K., w obrębie ewidencyjnym C., o łącznej powierzchni 5,26 ha. Do wniosku dołączył umowę dzierżawy przedmiotowych działek z dnia 1 lipca 2007r. Na wskazane działki Agencja Nieruchomości Rolnych ogłosiła przetarg na dzierżawę. Do udziału w przetargu zgłosiły się dwie osoby: J. K. oraz A. M. i obydwaj wpłacili stosowne wadium. Przetarg odbył się w dniu 28 czerwca 2004 r., a wygrał go A. M., który w dniu 1 lipca 2004 r. zawarł z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy, której przedmiotem były działki ewidencyjne o nr 167, 168 i 169. Wymienione działki zostały zadeklarowane również we wniosku o przyznanie płatności pochodzącym od J. K. Decyzją z dnia 8 marca 2005r. nr [...]Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatności z tytułu spornych działek A. M. Rozstrzygnięcie takie było konsekwencją faktu, iż w dniu 22 grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu J. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Organ uznał bowiem, że to ten rolnik zawyżył we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię gruntów o przedmiotowe działki, w stosunku do których ANR zawarła umowę dzierżawy z A.M. Odwołanie J. K. nie zostało uwzględnione. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...]z dnia 24 lutego 2005 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy i w konkluzji stwierdził, że wykluczenie działek z dopłat za 2004 r. było konsekwencją nie stawienia się przez rolnika na wezwanie w wyznaczonym terminie i nie złożenie w tym terminie wyjaśnień. Wskutek skierowanej przez producent rolnego skargi wyrokiem z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1217/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. uznając, że jakkolwiek uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych nie są wolne od wad, to ostatecznie rozstrzygnięcia te są zgodne z prawem. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 260/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu wyroku NSA zaznaczył, ze Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów, wedle którego w sprawie nie ma znaczenia okoliczność podnoszona przez skarżącego, że składając wniosek o przyznanie płatności był posiadaczem spornych gruntów. Powołując się na przepisy prawa wspólnotowego oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w zw. z art. 336 k.c. wyraził ocenę prawną polegającą na stwierdzeniu, że jedną z ustawowych przesłanek przyznania płatności jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, a nie tylko okoliczność ich zależnego, czy samoistnego posiadania. Tej okoliczności, zdaniem NSA, organy nie wyjaśniły, pomimo podnoszonych argumentów rolnika, a zatem naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji tych rozstrzygnięć wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn. akt I SA/Kr 220/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zakwestionowane przez J. K. decyzje organów I i II instancji. Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a zatem należało ją uchylić. Decyzja Dyrektora OR ARiMR nie spełniała bowiem podstawowych wymogów, jakie wynikają z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nie zwierała bowiem ani powołania podstawy prawnej, ani też uzasadnienia prawnego i prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia faktycznego. W ocenie Sądu podobnymi wadami obarczona była decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Nie jest bowiem wystarczające jedynie wyszczególnienie przepisów aktów prawnych bez podania miejsca ich publikacji oraz bez przytoczenia i wyjaśnienia treści powoływanych przepisów, na których oparto rozstrzygnięcie. Decyzja organu I instancji nie zawierała w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu przedstawionym wyżej, a mimo tak poważnych uchybień Dyrektor OR ARiMR utrzymał ją w mocy nie dostrzegając powyższych wad. Zdaniem Sądu organ II instancji dopuścił się nadto naruszenia podstawowych zasad ogólnych odnoszących się do postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania podatkowego (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1796/05, LEX nr 206545, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 202/07, LEX nr 303025). Dyrektor OR ARiMR ani słowem nie ustosunkował się bowiem do podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących faktycznego użytkowania przez niego spornych gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, doprowadzając tym samym do sytuacji, w której nie został rozpoznany główny zarzut odwołania. Zwrócono uwagę, iż Sąd II instancji dokonując wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 z późn. zm.) w zw. z art. 336 k.c. przez pryzmat przepisów prawa wspólnotowego wyraził pogląd, którym orzekający w niniejszej sprawie Sąd jest związany z uwagi na brzmienie art. 190 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), że płatności udzielane są tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha w rozumieniu przepisów k.c., ale należy je rolniczo użytkować. Ta okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. NSA wskazał nadto, że przesłanka "faktycznego posiadania" gruntu rolnego nie może być przy tym rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został sformułowany nigdzie w przepisach prawa wspólnotowego. Zalecono przeprowadzenie rozprawy administracyjnej dla zbadania tej okoliczności. W obliczu rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie J. K. postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 8 marca 2005r. nr [...] wydaną w stosunku do A. M. Jak wskazano w uzasadnieniu w wyniku wdrożonych czynności wyjaśniających, w szczególności przeprowadzonej w dniu 29 października 2009r. rozprawy administracyjnej – pojawiły się nowe okoliczności w sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 17 lutego 2010r. Nr[...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał J. K. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 9 602,32 zł, w tym z tytułu: 1) Jednolitej Płatności Obszarowej za 2004. w wysokości: 4 393,76 zł, w tym środki unijne 4 393,76 zł, środki krajowe 0,00 zł, przy czym powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosi 20,87 ha. 2) Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne za 2004 w wysokości: 5 208,56 zł, przy czym powierzchnia, co do której została naliczona płatność wynosi 17,79 ha. Wydaną w tym samym dniu decyzja nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił wydaną przez siebie w stosunku do A. M. decyzję z dnia 8 marca 2005r. nr [...] i przyznał mu po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 51 327,55 zł, w tym z tytułu: 1. Jednolitej Płatności Obszarowej za 2004. w wysokości: 21 469,85 zł, w tym środki unijne 21469,85 zł, środki krajowe 0,00 zł. 2. Uzupełniającej Płatności Obszarowej - inne za 2004 w wysokości: 29 857,70 zł. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano przepisy art.13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, art.5 i 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art.32 i art. 33 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. W uzasadnieniach obu tych rozstrzygnięć wyjaśniono ponadto, że wskutek wszczętej procedury mającej na celu ustalenie, kto był faktycznym użytkownikiem spornych działek i komu faktycznie należy się płatność, w oparciu o wyniki przeprowadzonej rozprawy administracyjnej stwierdzono, że J. K. w roku 2004 zaorał działki ewidencyjne nr 167, 168 i 169, a w kwietniu zasiał mieszankę zbożową. Na działkach zostały przeprowadzone zabiegi pielęgnacyjne: opryski, wysiew nawozów. Zboże zostało wymłócone a słoma zebrana z pola. A. M. stawiając się na rozprawę oświadczył, że w pierwszych dniach lipca 2004 roku (po zawarciu umowy dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych na działki 167,168 i 169) wykonał orkę na spornych gruntach oraz dokonał siewu mieszanki zbóż jarych. Przeprowadził zabiegi pielęgnacyjne i około 29 września 2004 dokonał zbioru. Zawierając umowę dzierżawy A. M. uzyskał co prawda prawo do użytkowania gruntu, jednakże sam fakt posiadania działek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego nie wystarczy do tego, aby uzyskać płatności bezpośrednie. Organ podkreślił, że posiadane działki należy rolniczo użytkować z zachowaniem odpowiednich wymogów. Organ określając osobę, której należy się płatność wskazał na J. K., ponieważ ustalono, że to właśnie on użytkował sporne działki w terminach ogólnie przyjętych dla tego typu zabiegów agrotechnicznych, nie dysponując wprawdzie stosownym tytułem prawnym, co nie może jednak skutkować wyłączeniem tego rolnika z otrzymania płatności. W zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego A. M. organ podniósł zaś dodatkowo, że podstawą wznowienia postępowania w jego sprawie był art. 145 § l pkt 5 k.p.a. obejmujący sytuację, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję . Nową okolicznością w tej sprawie mają być zaś ustalenia dotyczące użytkowania działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 167, 168 i 169. Zostały one uzyskane w wyniku czynności wyjaśniających podjętych przez Kierownika Biura Powiatowego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009r. rozstrzygającym sprawę J. K. W odwołaniu od tej decyzji A. M. wskazał, że nie zgadza się z jej treścią i prosi o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Odwołujący się przywołał fakt wygrania przez niego przetargu na dzierżawę spornych działek oraz przedsięwzięcie na gruncie faktycznych czynności zmierzających do produkcji rolnej. Rozstrzygniecie organu jest jego zdaniem tym bardziej niezrozumiałe skoro zapada po upływie sześciu lat od chwili, gdy przyznano mu płatności z przedmiotowych działek. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2010r. nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną przez A. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w całości potwierdził ustalenia zawarte w zakwestionowanej decyzji. Dodatkowo przypomniał natomiast, że w świetle art. 2 i 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, płatności obszarowe przysługują zarejestrowanemu w ARiMR producentowi rolnemu, który terminowo złoży odpowiedni wniosek i który posiada odpowiedni areał zadeklarowanych działek rolnych w czasie, w którym wnioskuje o płatności tego rodzaju. Z punktu widzenia celów tego wsparcia i w związku ze specyfiką działalności rolniczej za posiadacza uznawany jest ten, kto faktycznie użytkuje rolniczo daną działkę, prowadząc (zgodnie z normami) związane z tym prace w okresie, odnośnie którego wnioskował do tego obszaru o wsparcie. Odnosząc się szeroko do wyników przeprowadzonej rozprawy administracyjnej przypomniano, iż większość świadków wezwanych do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie stwierdziła, że nie jest w stanie jednoznacznie wskazać producenta, który użytkował sporne grunty w 2004 r. Jeden z nich zeznał jednak pod rygorem odpowiedzialności karnej, że osobą, która jako pierwsza zajmowała się spornym terenem był J. K. Wspomniana osoba ujawniła również, że J. K. również chciał ubiegać się o dzierżawę spornych gruntów od ANR, ale z powodu wypadku nie zdołał dotrzeć na miejsce wyboru wydzierżawiającego. Organ podkreślił również, że z informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy w K. wynikało z kolei, iż sporny obszar został opodatkowany od dnia 1 stycznia 2005 r., a podatek płaci A. M. Zdaniem organu również termin rozpoczęcia prac polowych na spornych działkach przez A. M. wydaje pokrywać się z datą podpisania umowy dzierżawy z ANR. Pokrywa się dodatkowo również z uzupełnieniem działek zadeklarowanych do płatności przez stronę o przedmiotowe tereny sporne. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że strona na pewno nie użytkowała rolniczo spornych gruntów w momencie złożenia przez siebie wniosku o płatności za 2004 r. Jak stwierdził organ konsekwencje zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności JPO reguluje art. 5 ust. 1 powołanego już przez organ pierwszej instancji rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a obszarem faktycznie uprawnionym do płatności przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30%, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. W odniesieniu zaś do płatności UPO w świetle art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., jeśli dla danej grupy upraw, obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar ustalony (faktycznie uprawniony do pomocy), wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M. zażądał uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającej go decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zarzucając organowi naruszenie: a) art. 145§1 pkt. 5 kpa - przez przyjęcie bezpodstawne, iż istnieje przesłanka do wznowienia postępowania podczas, gdy fakty na które powołuje się organ administracyjny jako na podstawę wznowienia postępowania znane były temu organowi w czasie wydawania pierwszej decyzji, b) przepisów prawa materialnego, a to art. 336 k.c., poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż skarżący nie był od lipca 2004r posiadaczem przedmiotowego gruntu - podczas, gdy za posiadaniem przez niego deklarowanych działek, przemawia przysługujące mu prawo, a nadto wytykając mu: c) bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie użytkował w 2004 r przedmiotowych gruntów, a tym samym nie był stroną uprawnioną do płatności do przedmiotowych działek za 2004 r. podczas, gdy skarżący faktycznie wykonywał od lipca 2004r.; na tym gruncie orkę, zasiał mieszankę zbóż jarych, przeprowadzał niezbędne zabiegi pielęgnacyjne , oraz pod koniec września zebrał zasiane zbożem przedmiotowe działki kombajnem, d) pominięcie istotnych okoliczności dotyczących faktu, iż czynności agrotechniczne na przedmiotowych działkach wykonane wiosną 2004r przez J. K. nie stanowią o posiadaniu tego gruntu , gdyż z faktu wejścia na grunt i wykonywania tych czynności nie wynika, iż posiadał on jakiekolwiek prawo do gruntu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi podkreślono, że nowe i nieznane dotąd organowi okoliczności wynikały z zeznań odebranych w czasie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, a dotyczyły kwestii użytkowania rolniczego spornych obszarów. Nawet bowiem, jeżeli okoliczności te nie były znane organom podczas pierwotnego rozpoznawania sprawy, w związku z ewentualnymi zaniedbaniami, brakiem doświadczenia lub niewystarczająco wnikliwym rozpatrywaniem sprawy, to nie przeszkadza to w traktowaniu ich jako okoliczności nowo odkrytych (przywołano tu wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1984r., sygn. akt SA/Wr 649/83, opubl. ONSA 1984, nr 1, poz. 7). W pozostałym zaś zakresie stwierdzono, że ustalenia organów jednoznacznie wskazywały, że strona nie użytkowała rolniczo spornych gruntów w momencie złożenia przez siebie wniosku o płatności obszarowe za 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania /art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a/. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej /art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a./. Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ma przy tym obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do wszelkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co oznacza możliwość uchylenia oprócz decyzji zaskarżonej także decyzji organu I instancji /art. 135 p.p.s.a./. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, decyzja ta, wraz z poprzedzającą ją decyzją wydaną przez organ I instancji muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w kilku jego aspektach. Kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylająca w wyniku wznowienia postępowania decyzję z dnia 8 marca 2005r. przyznającą skarżącemu płatność bezpośrednią na rok 2004 w zakresie wskazanym we wniosku i odmawiającą w rzeczywistości przyznania płatności w zakresie trzech spornych działek ewidencyjnych nr 167, 168 i 169. Na wstępie wskazać trzeba, że postępowanie w przedmiocie w wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym przepisami prawa krajowego i prawa unijnego, tworzącymi spójny system. Oznacza to między innymi, że w tym postępowaniu mają zastosowanie także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi zresztą o tym wprost art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), która zastąpiła ustawę z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 ze zm.). W powołanym przepisie zapisano, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Dodatkowo w ust. 2 zapisano, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności, (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oczywistym jest, że aby wypełnić obowiązki płynące dla organów z tych zasad, niezbędne jest prawidłowe działanie organów, w szczególności w zakresie gromadzenia dowodów oraz ich oceny na okoliczność ustalenia pełnego stanu faktycznego. Postępowanie administracyjne, a takim jest również postępowanie wszczęte wnioskiem o przyznanie płatności ze środków unijnych, jest oparte na zasadzie prawdy obiektywnej (materialnej), co oznacza, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem procesowym zasady prawdy materialnej jest art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Innymi słowy organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 631/08, wyrok WSA z dnia 17 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 649/07). Potwierdza to również przytoczony wyżej przepis art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Działanie organu administracji publicznej niezgodne z powołanymi przepisami narusza także zasadę praworządności, określoną w art. 6 k.p.a. Tymczasem jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych; działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela organ administracyjny ma obowiązek należytego działania, do którego należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 182/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 149 § 2 k.p.a., bowiem przytoczone wyżej zasady winny znaleźć zastosowanie także w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania. Konsekwencją nie zastosowania się do tych zasad było w niniejszej sprawie ponowne jej rozpoznanie w trybie art. 151 k.p.a. i uchylenie decyzji z dnia 8 marca 2005r. mimo nieprzeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia, jak i nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie A. M., co do istoty sprawy. Uszło uwadze organów, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, a następnie ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Wznowienie postępowania należy zatem ocenić jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) i dlatego korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: decyzja musi być ostateczna, po jej wydaniu muszą wyjść na jaw nowe okoliczności, które muszą mieć istotne znaczenie dla sprawy, powyższe okoliczności muszą istnieć w dacie wydania decyzji, której wznowienie dotyczy oraz okoliczności te nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję ( której wznowienie dotyczy) w momencie jej wydania. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie wskazanych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. O ile powstały one po dacie wydania decyzji ostatecznej nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Jeżeli chodzi o warunek "ujawnienia" tych nowych okoliczności, to odnieść je należy do organu a nie do strony. Przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów po wydaniu decyzji. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu, czy z innych powodów. Wystarczy, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny (por. E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego" Warszawa - Zielona Góra 1994, s. 78). Nowe okoliczności to zarówno okoliczności nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985r. sygn. akt I SA 198/85). Okoliczność faktyczna (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) to zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej od wykładni prawa"; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1996 r., SA/Ka 1538/95. W tym zakresie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonaną oceną organ jest związany a zatem zmiana oceny nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania. Jeżeli organ administracji publicznej wznowił postępowanie na podstawie okoliczności mu znanych w dniu wydania decyzji, to takie przekroczenie prawa, wbrew jasnym i określonym w sposób niedwuznaczny przesłankom z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w wyniku którego powstają skutki, które nie powinny być tolerowane z punktu widzenia wymogu praworządności (wyrok NSA z dnia 28 marca 1985r. sygn. akt III SA 1051/84). Co jest szczególnie istotne, ujawniona okoliczność faktyczna stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania. W toku wznowionego postępowania organ administracji publicznej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), obowiązany jest ustalić czy ta nowa okoliczność faktyczna występowała, prowadząc w tym celu postępowanie wyjaśniające. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest nieprawidłowa. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 24 lipca 1997 r., I SA/Łd 674/96). W rozpoznawanej sprawie nie rozważono w ogóle istnienia przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mimo powoływania się na treść tego przepisu w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2010r. oraz w wydanych w sprawie decyzjach. Nie przeprowadzono też postępowania służącego zbadaniu, czy przesłanki te w rzeczywistości w sprawie A. M. zaistniały. W postanowieniu wznawiającym postępowanie opisano krótko stan faktyczny sprawy A. M., poświęcając więcej uwagi stanowi faktycznemu sprawy J. K. , w której sądy administracyjne obydwu instancji– po uchyleniu wcześniejszych decyzji organów administracyjnych – nakazały ustalenie, "kto był faktycznym użytkownikiem spornych działek" nr ew. 167, 168, 169 i "komu należy się płatność", zalecając wyjaśnienie tych okoliczności na rozprawie administracyjnej. Jak wskazał organ, w wyniku czynności wyjaśniających przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu 29 października 2009r. "pojawiły się nowe okoliczności w sprawie" W wyniku powyższego stwierdzono, "iż wyszły na jaw fakty nieznane urzędowi w dniu wydawania decyzji za rok 2004 w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a mające istotny wpływ na jej treść". Podobny sposób uzasadniania pojawił się w decyzji organu I i II instancji. Wskazano tam, że "organ określając osobę, której należy się płatność wskazał osobę J. K. ponieważ ustalono, że to właśnie on użytkował sporne działki w terminach ogólnie przyjętych dla tego typu zabiegów agrotechnicznych, nie dysponując przy tym stosownym tytułem prawnym, co nie może skutkować wyłączeniem tego rolnika z otrzymania płatności". Nadmieniając o zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przytoczono treść przepisu i wyjaśniono, że nową okolicznością w sprawie są "ustalenia dotyczące spornych działek rolnych, uzyskane w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 3-04-2009r. (w sprawie J. K.). Okoliczności te są istotne dla sprawy ponieważ bezpośrednio wpływają na wysokość przyznanych płatności. Informacje pozyskane podczas rozprawy administracyjnej nie były znane Kierownikowi BP ARiMR w dniu wydawania decyzji przyznającej płatność A. M.". Zacytowanych wyżej wywodów nie sposób uznać za rozważenie przesłanek wznowienia postępowania, do których poczynienia organ I instancji był zobowiązany z mocy art. 149 § 2 k.p.a.. Nie można też uznać by organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie co do przesłanek wznowienia, bądź też by przeprowadził jakiekolwiek postępowanie co do istoty sprawy. Automatyczne przytoczenie treści przepisu i prosta ocena o spełnieniu przesłanek wznowienia, bez zindywidualizowania tej oceny do stanu faktycznego sprawy, nie może być uznana za prawidłową. Budzi też poważne wątpliwości Sądu co do zasadności tej powierzchownej oceny. Materiału do tej konstatacji dostarczyła Sądowi analiza przedłożonych akt postępowania. Wynika z nich, że ten sam organ I instancji, ze sprawy J. K. miał informacje o rzekomych aktach posiadania spornych działek przez J. K. w pierwszej połowie 2004r. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie J. K., ten informował o swej sytuacji ustnie, pisał w sprawie odwołanie a następnie skargę. Dokumenty te dają podstawy do wątpliwości czy w istocie doszło do ujawnienia nowych okoliczności podczas rozprawy administracyjnej, czy też były to okoliczności organowi znane, jednakże w związku z wyrokami sądów administracyjnych i ich zaleceniami, organ zmienił ocenę znanych już wcześnie faktów. Nie dysponując pełnymi aktami sprawy J. K. Sąd nie mógł samodzielnie ocenić tej okoliczności. Wątpliwości Sądu w tym zakresie pogłębia fakt, iż ten sam organ orzekał w sprawie J. K. w dniu 22 grudnia 2004 a w sprawie A. M. dopiero w dniu 8 marca 2005r. Mógł więc obiektywnie patrząc czerpać informacje z zakończonego już postępowania, zwłaszcza, iż w marcu 2005r. sprawa J. K. była już rozstrzygnięta także przez II instancję. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż z wniosku o przyznanie płatności A.M. i jego uzupełnienia połączonego z przesłaniem umowy dzierżawy z dnia 1 lipca 2005r., ten sam organ wiedział o tym, że rolnik ten uzyskał prawo do działek, które zgłosił uzupełniająco do płatności − co nie przeszkodziło jednak w wydaniu decyzji z dnia 8 marca 2005r. o przyznaniu płatności w żądanym zakresie. Na pewno ta okoliczność nie była organowi nieznana. W sprawie A. M. nie przeprowadzono też żadnego, chociażby szczątkowego postępowania co do istoty sprawy. Po wydaniu i doręczeniu skarżącemu postanowienia o wznowieniu postępowania od razu wydana została przez organ I instancji decyzja, uznana następnie za prawidłową przez organ II instancji. Mimo podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia nie wykonano żadnych czynności w sprawie; w szczególności, nie wezwano strony do złożenia wyjaśnień czy zeznań, nie poinformowano o możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Nie przeprowadzono też innych dowodów np. z zeznań J. K. jak świadka, czy też zeznań innych świadków. Nie oceniono też zebranego w sprawie materiału, skądinąd w ogóle go nie zebrano. Zaznaczyć należy, że rozstrzygając w sprawie A.M. ani Sąd ani organ nie są związane orzeczeniami wydanymi w sprawie J. K., a sprawa innego producenta rolnego wymagała przeprowadzenia odrębnego postępowania, nie zaś oparcia się wyłącznie na ustaleniach przyjętych w sprawie J.K. Jest to o tyle istotne, że ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie J. K. budzi poważne wątpliwości Sądu i wydaje się być oceną pochopną, nie popartą wynikami przeprowadzonego postępowania. Z protokołu rozprawy administracyjnej wynika, że organ I instancji nie przesłuchał w tamtym postępowaniu w charakterze strony czy świadka ani J. K. ani A.M., poprzestając na dwuzdaniowych wyjaśnieniach żony J. K. i A. M.. Tylko jeden świadek zeznał, że "..sporne działki zaorał i uprawiał J. K.. Zasiał zboże...nie pamiętam dokładnie jakie, chyba mieszankę. Nie wiem kto zebrał uprawę"(k. 119 akt postępowania). Nikt inny z wielu wezwanych świadków nie miał informacji w sprawie. Te lakoniczne zeznania w połączenia z równie lakonicznymi oświadczeniami zainteresowanych posłużyły do przyjęcia, że J. K. "posiadał sporne grunty rolne, utrzymywane w dobrej kulturze rolnej" w rozumieniu art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych...(Dz. U. z 2004r. nr 6 poz. 40). W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone także w tamtej sprawie nie było wystarczające a tym samym nie może być bezkrytycznie przyjmowane jak podstawa rozstrzygnięcia w sprawie A. M. Jeżeli więc zostanie stwierdzone istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania winno zostać przeprowadzone autonomiczne postępowanie w sprawie skarżącego mające na celu wyjaśnienie i rozważenie przesłanek przyznania płatności, objętych wspomnianym art. 2 ust 1 i 2. Istotnym będzie tu odniesienie się do dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym zakresie. Jako przykładowe wymienić można − wyrok NSA z dnia 29.082007r. sygn. II GSK 122/07 z tezą ; "Na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) należy przyjąć, że posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych", wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7.10.2007r. sygn. I SA/Go 371/07 z tezą ; "Płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości i na takich zasadach, jakie zostały konkretnie określone przez Unię Europejską" czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7.11.2007r. sygn. I SA/Bd 615/07 z tezą ; " Płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przyznaje się producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku faktycznie dzierży wykazane przez siebie grunty i je fizycznie posiada. Posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na faktycznym, rzeczywistym władztwie nad gospodarstwem. Co oznacza, ze osoba sprawująca władztwo nad gospodarstwem decyduje o nim i korzysta z gospodarstwa z wyłączeniem innych osób". Co do kwestii objętej ostatnim z przytoczonych orzeczeń wskazać nadto należy na treść art. 4 ust 1 wym. wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2003r., którego organy nie wzięły pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Stanowi on, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Dodatkowo § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności precyzuje, iż warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych producentowi rolnemu, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na tego producenta rolnego, jest dołączenie do wniosku, o którym mowa w § 1 pkt 2, umowy sprzedaży, umowy dzierżawy lub innej umowy potwierdzającej przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż A. M. zawarł umowę dzierżawy spornych działek w dniu 1 lipca 2004r a w dniu 15 lipca 2004 do organu wpłynął jego uzupełniający wniosek wraz z załączoną umową dzierżawy. Tych faktów i powołanych wyżej przepisów organ nie poddał żadnej analizie. Biorąc pod uwagę omówione wyżej naruszenia przepisów procedury, skutkujące wadliwością zaskarżonych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania przed organem I instancji wypowiadanie się Sądu w pozostałych kwestiach czy też odnośnie zarzutów zawartych w skargach byłoby przedwczesne.