I SA/Kr 1111/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dąbek Sędziowie: Sędzia WSA Maja Chodacka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jakimowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K.S. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lipca 2022 r., nr EK-05.4431.2.95.2022.MM w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym za 2022 r. oddala skargę. Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 27 lipca 2022 r., nr EK-05.4431.2.95.2022.MM, na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 z późn. zm.) odmówił K. S., będącej organem prowadzącym W. w K. wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w związku z wnioskiem z dnia 4 lipca 2022r. Według organu argumenty, jakimi poparto wniosek o wyrażenie zgody na wcześniejsze przekazanie dotacji nie mogą stanowić podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Przedmiotowy wniosek został umotywowany faktem uzyskania wpisu do Ewidencji Szkół i Placówek Niepublicznych później niż 30 września 2021r., a także stwierdzeniem, że uczniowie zapisani do szkoły będąc w innych szkołach korzystaliby z tych samych funduszy. Ponadto z uwagi na opóźniony wpis, szkoła w nadchodzącym roku szkolnym będzie miała niewielu uczniów, w związku z czym dotacja będzie stanowiła jedną z podstaw finansowania. W odpowiedzi organ wskazał, że w świetle art. 33 ust. 4 cyt. ustawy, w sytuacji, gdy nie dopełniono warunku przekazania planowanej liczby uczniów oraz danych do systemu informacji oświatowej w terminie do 30 września roku bazowego, udzielenie wcześniejszej dotacji pozostawiono uznaniu administracyjnemu organu. Wobec tego, że nie istnieją ustawowe kryteria, którymi powinien kierować się w tym przypadku organ, wzięto pod uwagę aktualny stan wykonania planu wydatków na zadania związane z edukacją, aktualną dostępność miejsc w szkołach podstawowych oraz konsekwencje decyzji odmownej dla szkoły. Jeżeli chodzi o możliwości budżetowe gminy wskazano, że na dzień 30 czerwca 2022r. plan wydatków budżetu Miasta Krakowa w części dotyczącej dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych wynosi 37.091.200 zł, natomiast w pierwszym półroczu wydatki znacząco przekroczyły połowę planu i wynoszą 19.718.648,47 zł, co stanowi ponad 53% planu. Wydatki na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży w szkołach podstawowych również przekroczyły połowę planu (12.000.000 zł) i wynoszą obecnie 6.353.283,43 zł, co stanowi 53% planu. Biorąc pod uwagę całość zadania związanego z dotowaniem oświaty niesamorządowej w dziale dotyczącym dotacji dla szkół i placówek wychowania przedszkolnego plan został zrealizowany na poziomie 59 % (wydatki: 258.082.691,14 zł w stosunku do planu: 435.422.076,08 zł). Powyższe oznacza, że budżet miasta nie jest w stanie ponieść w bieżącym roku zwiększonych kosztów dotacji dla nowo powstałych placówek. Następnie wskazano, że przedmiotowa szkoła działa na zasadzie odpłatności (czesne zostało ustalone w wysokości 1480 zł - 1980 zł), zatem dotacja nie będzie jej jedynym źródłem finansowania. Sama szkoła będzie mieściła się w lokalu, gdzie skarżąca prowadzi również dotowane przedszkole, a zajęcia będą prowadzone dla 9 uczniów w jednej z wydzielonych tam sal. Jeżeli szkoła dopełni ustawowych warunków, będzie dotowana od stycznia 2023r., co oznacza, że okres bez finansowania ze środków publicznych będzie wynosił jedynie 4 miesiące. Zdaniem organu nie będzie to sytuacja, która zaburzy funkcjonowanie szkoły. W dalszej części organ zwrócił uwagę na ryzyka związane z sposobem kształcenia zaproponowanym przez skarżącą, polegającym na prowadzeniu jednego oddziału dla klas I-III i dopuszczonym ustawowo na zasadzie wyjątku, a także na fakt, że w szkołach znajdujących się w pobliżu placówki skarżącej obecnie znajduje się w sumie 47 wolnych miejsc. Organ stwierdził, że uzyskanie wpisu w terminie późniejszym niż wynikający z konieczności spełnienia przesłanek dotyczących uzyskania dotacji trudno uznać za okoliczność uzasadniającą uwzględnienie wniosku. Nie zgodzono się też z tezą, że uczniowie zapisani do szkoły i tak korzystaliby z tego samego finansowania. I ile szkoły nie samorządowe korzystają z finansowania związanego z liczbą dzieci, tak w szkołach prowadzonych przez gminę uwzględnia się wiele innych czynników. Na odmowę przyznania dotacji w terminie wcześniejszym K. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., w której zarzuciła naruszenie: 1. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych, poprzez jego błędne zastosowanie i niezasadne odmówienie stronie skarżącej zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, a tym samym niezasadne odmówienie stronie skarżącej przyznania dotacji na rok 2022, w sytuacji gdy zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym z zakresu edukacji, bezspornie przemawiały za wyrażeniem przez Prezydenta Miasta Krakowa zgody na odstąpienie od terminu na złożenie informacji o planowanej liczbie uczniów, zwłaszcza, że termin na złożenie wniosku o przyznanie dotacji ma charakter wyłącznie instrukcyjny; 2. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącej, poprzez niewyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej, a przede wszystkim poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uznanie czynności Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy odstąpienia od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji za bezskuteczną, uznanie uprawnienia strony skarżącej do wyrażenia zgody przez Prezydenta Miasta Krakowa na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Rozpoznając skargę na taką czynność, zgodnie z treścią art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd podzielany przez skład orzekający, że czynności podejmowane w przedmiocie dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013r., sygn. akt II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 1634/14; powołane orzeczenia dostępne na orzecznie.nsa.gov.pl). Warunki przyznawania dotacji oświatowych uregulowane są w ustawie z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021r. poz. 1930 ze zm.). Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1. Z pkt 2 cyt. przepisu wynika z kolei, że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Ratio legis przytoczonych regulacji jest jasne. Chodzi o umożliwienie zabezpieczenia w toku prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu, a następnie podejmowaniem uchwały budżetowej, środków umożliwiających realizację obowiązku jednostki samorządu terytorialnego wypłaty dotacji. W art. 33 ust. 4 cyt. ustawy wprowadzono jednak wyjątek od powyższych zasad udzielania dotacji. Przepis ten stanowi bowiem, że na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Wskazany przepis nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą Sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą Sądu jest bowiem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019r., sygn. akt I GSK 613/19). Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP, uwzględniając nadto wartości leżące u podstaw regulacji prawnych, do których odsyła także art. 2 Konstytucji RP. Powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Działanie organu będzie zgodne z tymi zasadami tylko wtedy, gdy swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu należycie uzasadni i wyjaśni, w tym odniesie się do argumentacji wnioskodawcy i przedstawi kryteria jakimi kierował się załatwiając odmownie wniosek strony (por. wyrok z 21 lipca 2020r., I SA/Bd 99/20, wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2019r. III SA/Wr 571/18). Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 sierpnia 2012r., II SA/Go 393/12). Analiza pisma Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 lipca 2022r., w którym uzasadniono odmowne rozpatrzenie wniosku, doprowadziła Sąd do przekonania, że odmowa udzielania skarżącej wcześniejszej dotacji nie była dowolna, lecz mieści się w granicach swobodnego uznania administracyjnego. Organ zwrócił przede wszystkim uwagę na ograniczone możliwości finansowe Gminy, które uniemożliwiają przyznanie skarżącej dotacji we wcześniejszym terminie. Nie można kwestionować faktów, jakim jest już na chwilę rozpatrywania wniosku przekroczenie założeń budżetowych. Skoro zatem na dzień 30 czerwca 2022r. wydatki na zaplanowane wcześniej dotacje oświatowe przekroczyły 53%, a w niektórych przypadkach 59% planu, w pełni zrozumiała jest odmowa udzielenia dotacji ponadprogramowych, które nie zostały wcześniej zgłoszone i nie mogły być ujęte w planie budżetowym. Należy też podkreślić, że środki na dotację mają charakter publiczny, dlatego też gospodarowanie nimi winno odbywać się w sposób racjonalny, oszczędny i efektywny. Tym samym organ nie może udzieleniem niezaplanowanych dotacji uszczuplić budżetu w zakresie, który zagroziłby wypłacie zaplanowanych wcześniej środków, tym bardziej, że skarżąca – jako osoba funkcjonująca w sferze edukacji od wielu lat – doskonale zna mechanizmy rządzące finansowaniem placówek edukacyjnych. Z pisma Prezydenta wynika, że odmawiając udzielenia wcześniejszej dotacji wziął pod uwagę nie tylko okoliczności leżące po stronie Gminy w postaci ograniczeń finansowych, ale również warunki funkcjonowania objętej wnioskiem placówki. W tym zakresie rację miał organ podkreślając, że odmowa udzielenia dotacji będzie w praktyce oznaczała dla skarżącej pozbawienie wsparcia wyłącznie przez okres 4 miesięcy. Biorąc pod uwagę, że dotacje nie są jedynym źródłem finansowania szkoły, gdyż jest to szkoła odpłatna z czesnym ustalonym na poziomie 1480 zł -1980 zł miesięcznie i funkcjonuje w lokalu dotowanego przedszkola, racjonalnie organ ocenił, że pozbawienie skarżącej dotacji w okresie 4 miesięcy nie powinno zaburzyć funkcjonowania szkoły czy wpłynąć znacząco na jakość prowadzonej działalności. Organ wziął pod uwagę również inne przesłanki. Sprawdzono, że pobliskich szkołach znajduje się 47 wolnych miejsc, co oznacza, że potrzeby edukacyjne dzieci z tego rejonu są zaspokojone. Ścieżka edukacyjna zaproponowana przez skarżącą, polegająca na nauczaniu w połączonym oddziale obejmującym klasy I-III, jest natomiast w Prawie oświatowym dopuszczona na zasadzie wyjątku i generuje pewne ryzyka i zagrożenia związane z kształceniem. W skardze zarzucono organowi naruszenie zasady sprawiedliwości, konstytucyjnej zasady równości oraz obowiązek zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb edukacyjnych. Zarzuty te są jednak czysto teoretyczne, ogólne i nie wskazują, że dokonana przez organ odmowa miała charakter dowolny. Jeżeli zaś chodzi o zaspokajanie potrzeb edukacyjnych, to zarzut ten jest bezpodstawny w świetle dokonanego przez organ ustalenia, że w okolicznych szkołach pozostaje 47 wolnych miejsc, gotowych do kształcenia nowych uczniów, co jednoznacznie wskazuje na to, że odmowa dotacji nie godzi w zbiorowe potrzeby edukacyjne, gdyż te są w pełni zaspokojone. Skarżąca podkreślała, że nie miała możliwości złożenia stosownego wniosku w terminie do 30 września roku bazowego, z uwagi na przeciągające się postępowanie przed Kuratorium Oświaty, poprzedzające rozpoczęcie działalności szkoły. W odpowiedzi należy wskazać, że organ udzielający dotacji nie ponosi odpowiedzialności za szybkość czy prawidłowość działania kuratorium, a ewentualne opóźnienia, czy nawet nieprawidłowości opóźniające rejestrację szkoły w ewidencji, nie poszerzają możliwości budżetowych gminy. W skardze argumentowano też, że termin złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej ma charakter instrukcyjny i nie jest to termin zawity. Organ nie prowadził jednak ze skarżącą polemiki w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego, co wyżej podkreślono, następuje w ramach skorzystania przez właściwy organ z przyznanej mu w tym zakresie swobody, a więc luzu decyzyjnego, dlatego też skorzystanie przez właściwy organ z tego uprawnienia, o ile oczywiście nie jest wyrazem całkowicie dowolnej decyzji z jego strony, pozbawionej racjonalnego uzasadnienia, nie może być rozpatrywane w kategoriach uchybienia zasadzie równości podmiotów wobec prawa, czy też zasady sprawiedliwości. Po stronie podmiotu występującego o przyznanie mu dotacji w terminie wcześniejszym nie istnieje bowiem jakiekolwiek roszczenie w tym zakresie. Podsumowując, odmowa udzielenia wcześniejszej dotacji była poprzedzona dokładną analizą różnych okoliczności, leżących zarówno po stronie organu, związanych z funkcjonowaniem szkoły, jak i dotyczących potrzeb edukacyjnych dzieci. Dokonana ocena jest przy tym racjonalna i uwzględnia różne aspekty, począwszy od ograniczonych możliwości finansowych organu, po dbałość o jakość i dostępność kształcenia dzieci z badanego rejonu. W efekcie, organ podjął decyzję, która – choć jest dla strony skarżącej niekorzystna – z pewnością mieści w granicach uznania administracyjnego. Biorąc dodatkowo pod uwagę wyczerpujące, logiczne i jasne uzasadnienie zawarte w skierowanym do skarżącej piśmie odmownym, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.