I SA/Kr 1112/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1112/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Inga Gołowska (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Ochotnica Dolna z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXV/214/12 w sprawie ustalenia wzorów deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części znajdującej się w rubryce K załącznika do uchwały, obowiązku "oświadczenia, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym"- I. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Targu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Ochotnica Dolna z 13 grudnia 2012r. Nr XXV/214/12 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Prokurator zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013. Poz. 594 ze zm.), art. 6n ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013 r., poz. 1399 ze zm.) polegające na nałożeniu na podatników w "Deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" załączonej do uchwały (w rubryce K) obowiązku składania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym – bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W ocenie Prokuratora nałożenie w uchwale, która jest aktem prawa miejscowego, obowiązku składania przez podatników oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej jest dotknięte wadą, albowiem nałożenie takiego obowiązku nie ma umocowania prawnego i podstawy ustawowej. Zgodnie z brzmieniem art. 233 § 1 ustawy z 6.06.1997r. kodeks karny odpowiedzialności karnej podlega ten kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia zgodnie z brzmieniem § 6 wspomnianego przepisu jest by przepis ustawy na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Ponieważ żaden z przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów nie zawiera upoważnienia do zamieszczania we wzorach deklaracji obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej, nieuprawnione jest w ocenie Prokuratora odbieranie od podatników oświadczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. II. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ochotnica Dolna wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161§1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. Rada Gminy uznała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty strony skarżącej są zasadne i słuszne. Niemniej jednak z uwagi na to, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą nr IX/63/15 Rady Gminy Ochotnica Dolna z dnia 29 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/2014/12 Rady Gminy Ochotnica Dolna z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, organ wniósł o umorzenie postępowania. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Wadowic. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić trzeba, że w podstawie prawnej przedmiotowego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Ochotnica Dolna w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, złożenie takiego oświadczenia nie jest bowiem niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Kwestionowana klauzula nie stanowi też objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art.6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w przepisach karnoskarbowych. Tymczasem warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.