I SA/Kr 1305/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1305/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędziowie: WSA Grażyna Firek, WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r., sprawy ze skargi M.W., na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z dnia 17 czerwca 2014 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników wraz z odsetkami, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 29 kwietnia 2014 r.- Sygn. akt I SA/Kr 1305/14. UZASADNIENIE. M.W. pismem z dnia 31 marca 2014r. zwrócił się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR w K. o umorzenie zaległości z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2014r. znak: [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na dochody rodziny wnioskodawcy, w tym z wynagrodzeń oraz posiadanego gospodarstwa rolnego, a także na wydatki na utrzymanie domu. Wobec tego organ uznał, że nie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, ani całkowitej nieściągalności należności określona w art. 41 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. M. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując iż nie ma możliwości płatniczych do uregulowania zaległości, ani majątku do spieniężenia. Ustalony dochód z gospodarstwa jest jedynie hipotetyczny. Decyzją z dnia 17 czerwca 2014r. znak: [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 59 ust. 3, art. 41 a ust. 1 pkt. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, iż skarżący został pouczony o konieczności dostarczenia dokumentacji potwierdzającej zdarzenia losowe oraz sytuację materialną z informacją, iż dokumenty te będą miały wpływ na podjęcie decyzji. Okoliczności wskazane przez skarżącego nie zostały udowodnione m.in. fakt, że syn skarżącego wymaga opieki. W ocenie organu umorzenie zaległości może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy sytuacja materialno-bytowa powstała w wyniku wystąpienia zdarzeń losowych lub innych udokumentowanych sytuacji, które były niezależne od sposobu postępowania dłużnika i uniemożliwiają uregulowania zadłużenia. Natomiast podstawy umorzenia nie może stanowić fakt niewywiązywania się z obowiązku terminowego opłacania należności składkowych, który wynika z przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i został przez ustawodawcę nałożony na każdego rolnika podlegającego przedmiotowemu ubezpieczeniu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W. zarzucił, że organ nie zbadał w sposób wystarczający stanu faktycznego tj. sytuacji materialnej rodziny skarżącego. W uzasadnieniu podał, że nieruchomość rolną otrzymał w spadku, nie prowadził na niej zorganizowanej działalności rolnej z powodu braku odpowiednich maszyn, w celu zaś spłaty należności głównej zmuszony był sprzedać działkę. Wskazał na ubóstwo i zły stan techniczny swojego domu oraz konieczność opieki nad dorosłym synem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz składek na to ubezpieczenie. Podstawę materialnoprawna decyzji stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wedle jego treści Prezes Kasy (lub upoważniony przez niego pracownik Kasy), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Przy czym zgodnie z art. 6 pkt 13b cytowanej ustawy za należności z tytułu składek na ubezpieczenie uznaje się nie tylko składki, ale i należne od nich odsetki oraz koszty upomnienia. Zatem z treści przytoczonego art. 41a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie należności składkowych został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym ( wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa. Wskazać również należy, że jak każda decyzja administracyjna, także i rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie musi spełniać ogólne wymogi wymienione w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z którego wynika, że prawidłowo skonstruowana decyzja winna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). W orzecznictwie akcentuje się, że "prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, LEX nr 475217) Materialna strona uzasadnienia odgrywa bardzo ważną rolę procesową, warunkuje bowiem prawo do obrony. Brak uzasadnienia decyzji jest naruszeniem uprawnień strony. Strona powinna mieć bowiem jasno przedstawione stanowisko organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ustosunkować się do przedstawionych zarzutów. Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS z dnia 29.04.2014 r. nie czynią zadość wskazanym wymogom. U podstaw tej oceny leży okoliczność, iż w istocie rzeczy obie przywołane decyzje zawierają w swej warstwie motywacyjnej jedynie wskazanie na treść art. 41 a ust 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w oderwaniu od jakiejkolwiek analizy przesłanki "ważnego interesu zainteresowanego". Tymczasem nie jest to wystarczające dla spełnienia warunków uzasadnienia prawnego decyzji, bez dokonania wykładni tego przepisu i odniesienia go do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 236/09, LEX nr 499970). "Obowiązkiem organu wydającego orzeczenie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest wyjaśnienie, czy w sytuacji osoby, która złożyła wniosek o umorzenie należności składkowych nie występuje ważny interes umożliwiający umorzenie tych należności, który powinien być wyjaśniony przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Niezbędne jest, zatem wyjaśnienie jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem Kasy. W przeciwnym razie decyzja negatywna dla wnioskodawcy staje się nieuzasadnioną i dowolną, a powody odmowy organu orzekającego nieznane dla strony (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1038/08, LEX nr 560178). W realiach niniejszej sprawy organ nie dokonał wykładni mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jak wskazano, analiza przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o umorzenie należności z tytułu składek organ ma obowiązek badania czy za umorzeniem przemawia ważny interes strony oraz jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy. Ponadto organ przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia winien wyważyć pomiędzy ważnym interesem zobowiązanego oraz stanem finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. Poza zacytowaniem art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes KRUS nie przedstawił żadnych wyjaśnień mogących przybliżyć znaczenie pojęcia ważnego interesu zainteresowanego, wzajemnych relacji pomiędzy tym interesem a interesem funduszu emerytalno-rentowego, czy uznaniowego charakteru tych decyzji. W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając sytuację materialno-bytową rolnika, organ poprzestał jedynie na wskazaniu dochodów zobowiązanego i jego żony uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia w mieście, abstrahując od innych przejawów owej sytuacji, jak chociażby kosztów utrzymania dzieci, sytuacji zdrowotnej i materialnej niepełnosprawnego syna, ewentualnych wydatków z nim związanych, warunków mieszkaniowych, czy stanu gospodarstwa i dystansując się od oceny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w oparciu o tak ustalone źródła dochodów. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. (Komentarz do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II Organ przeprowadził wprawdzie w toku postępowania wywiady środowiskowe i wizytacje, lecz w ich wyniku zbierano wyłącznie szczątkowe informacje, które nie dają całościowego obrazu sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy, a ponadto ustalenia zawarte w toku wizytacji nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniach obydwu decyzji Prezesa KRUS i nie legły u podstaw tychże rozstrzygnięć. Jako jedyną przesłankę odmowy umorzenia należności składkowych podano w decyzji okoliczność istnienia stałego dochodu w rodzinie wnioskodawcy. Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie, sam fakt osiągania stałego dochodu nie stanowi samodzielnej przesłanki odmowy zwolnienia, o której mowa w art. 41a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Możliwości płatnicze to nie fakt osiągania dochodów, ale zestawienie tego dochodu z wydatkami, które pozwolą na ustalenie jaki jest rzeczywisty stan finansów zainteresowanego i czy przemawia za skorzystaniem z wyżej wskazanego zwolnienia (tak: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 205/12, LEX nr 1145329). Organ nie zbadał więc przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych, nie zindywidualizował sytuacji skarżącego w aspekcie istnienia ważnego interesu i sytuacji majątkowej, a z drugiej strony stanu finansów funduszów, a tym samym nie wyjaśnił istoty sprawy, czym naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Tymczasem właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Prezesa KRUS będzie zatem przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia i zanalizowania aktualnej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego i jego domowników w celu ustalenia jego faktycznych możliwości płatniczych. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ winien je ocenić w kontekście przesłanek ważnego interesu wnioskodawcy i stanu funduszów KRUS, która to ocena powinna zostać zawarta w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c oraz 135 ustawy o p.p.s.a. orzec jak w sentencji.