I SA/Kr 1811/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1811/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Inga Gołowska (spr.), WSA Waldemar Michaldo, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 30 października 2012 r. nr XXVII/232/2012 w sprawie ustalenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Zawoja - stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych położonych na terenie Gminy Zawoja" w części dotyczącej rubryki F zatytułowanej "Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację" w zakresie oświadczenia osoby składającej deklarację o świadomości odpowiedzialności karno- skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz wyrażenia przez nią zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi - I. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Suchej Beskidzkiej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Zawoja z 30 października 2012r. nr XXVII/232/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Zawoja. Prokurator wskazał, że zaskarża § 1 ww. uchwały. Zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594) oraz art. 6n ust. 1-2 ustawy z 13 września 1996r. o czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz.1399). W oparciu o powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności §1 uchwały z 30 października 2012r. nr XXVII/232/2012, a za tym części F załącznika do wyżej przytoczonej uchwały w zakresie wymogu złożenia oświadczenia o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz w zakresie wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami. Prokurator zaznaczył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego bowiem nosi znamiona normy generalnej i abstrakcyjnej, dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Dokonując badania legalności zaskarżonej uchwały, a także motywując zasadność przedmiotowej skargi, Prokurator stwierdził, że §1 zaskarżonej uchwały zawiera wadę wynikającą z przekroczenia delegacji ustawowej w art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i w gminach. Powołując wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2015r. sygn. akt: I SA/Kr 24/15 Prokurator podniósł, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał w powołanym wyroku, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczeniu opłaty za gospodarowanie odpadami. W kwestii złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Prokurator wskazał na wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 682/13, w którym Sąd stwierdził, że ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Reasumując, Prokurator podniósł, że celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia danej gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty oraz sposobu jej składania, a ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały jest wyczerpujące, dlatego też niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca zastosowania tego przepisu co do kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Końcowo Prokurator zauważył, że kwestionowana uchwała Rady Gminy Zawoja została podjęta w 2012r. a więc ponad dwa lata przed wniesieniem niniejszej skargi, jednakowoż brak jest obecnie ograniczenia czasowego co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Wynika to wprost z treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53§3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. II. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Zawoja wniosła o oddalenie skargi ewentualnie, w przypadku uznania zasadności skargi o stwierdzenie nieważności uchwały z 30 października 2012r. nr XXVII/232/2012 w części "F" załącznika nr 1 do uchwały w zakresie oświadczenie osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz w zakresie wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną, jednakże wniosła w pierwszej kolejności o jej oddalenie z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, gdyż została uchylona na mocy uchwały nr XXII/272/2013 Rady Gminy Zawoja z 6 marca 2013r. W ocenie organu nie jest zasadne i celowe stwierdzanie nieważności nieobowiązującej uchwały, zwłaszcza w sytuacji gdy uchwała nie jest tego rodzaju, że może mieć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej uchyleniem. Natomiast w przypadku gdyby Sąd uznał, że zachodzi potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały, Rada wniosła o stwierdzenie nieważności jedynie w części "F" załącznika nr 1 w zakresie oświadczenia osoby składającej deklarację o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz w zakresie wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Gminy zauważyła, że ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej nie wynika jednoznacznie, że wnosi on o stwierdzenie jedynie części zaskarżonej uchwały. Jednakże skoro kwestionowana jest jedynie legalność załącznika do uchwały tj. wzoru deklaracji i to wyłącznie jego części "F" w zakresie oświadczeń składanych przez podpisującego deklarację, to w ocenie Rady Gminy nie jest zasadne ani celowe orzekanie o nieważności całej uchwały, czy też unieważnianie całego załącznika do uchwały (wzoru deklaracji). Organ zaznaczył, że aby doprowadzić zaskarżoną uchwałę do zgodności z prawem wystarczające jest orzeczenie o nieważności uchwały w zakresie wskazanym powyżej. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3§2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50§1 p.p.s.a. przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53§3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52§1 i §3 p.p.s.a.). Uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Rytro. Nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147§1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga zasługiwała na oddalenie lub odrzucenie i umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie spornych fragmentów uchwałą zmieniającą. W tym miejscu wskazać wypada, że kwestia ta może być co najwyżej rozpatrywana w kategoriach ewentualnego umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego w oparciu o treść art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. nie zaś w kontekście oddalenia skargi, czy jej odrzucenia. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W wyroku NSA z 22 marca 2007r., sygn. akt: II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA)"Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, wyrok NSA z 13 lutego 2013r., sygn. akt: II OSK 228/13). Dokonując kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998r., sygn. akt: II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 821/05). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Zawoja w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt: II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007r., sygn. akt: II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z 10 marca 2015r., sygn. akt: I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z treścią art. 233 kodeksu karnego, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl § 2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233§1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233§6 Kodeksu karnego przewidziano, iż § 1-3 oraz § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego wskazania nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, liczby osób zamieszkujących na tej nieruchomości, sposobu gromadzenia odpadów, a więc danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233§6 w zw. z §1 Kodeksu karnego. Również wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik deklaracji podanie danych dotyczących numeru telefonu wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie jest przy tym uprawniony argument organu, że w obecnym brzmieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji nr telefonu. Zmiana w tym zakresie nastąpiła od 1 lutego 2015r., zatem w dacie uchwalania aktu gminy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części.