I SA/Kr 1813/15

|Sygn. akt I SA/Kr 1813/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XLII/352/2013 w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/272/2013 Rady Gminy Zawoja z dnia 06 marca 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Zawoja w zakresie § 1 oraz znajdujących się w rubryce F załącznika nr 1 "Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składanego deklarację" oświadczeń o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na podanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami" I. stwierdza nieważność uchwały w części załącznika nr 1 w zakresie znajdujących się w jego rubryce F oświadczeń o odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 20 października 2015 r. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu skargę na uchwałę Rady Gminy Zawoja nr XLII/352/2013 z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXII/272/2013 Rady gminy Zawoja z dnia 06 marca 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy Zawoja. Prokurator zaskarżył § 1 przedmiotowej uchwały w zw. z załącznikiem nr 1 w zakresie znajdujących się w jego rubryce F "Oświadczenie i podpis składającego deklarację/osoby reprezentującej składającego deklarację" oświadczeń o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karno-skarbowej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami". W skardze znalazły się zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6n ust. 1 – 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w związku z tym wniesiono na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takim aktem jest skarżona uchwała, która została podjęta na postawie art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Powołując się na stanowisko orzecznictwa Prokurator wyraził opinię, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności. Dalej wskazano, że zakwestionowane zapisy zawarte w spornej uchwale zawierają istotne wady, wynikające z przekroczenia delegacji ustawowej. Powołując się na stosowne orzeczenia sądowe skarżący podniósł, że zmieszczenie w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej skarbowej nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały, w szczególności podstawy takiej trudno szukać w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i nie służyło w żaden sposób prawidłowemu obliczeniu opłaty za gospodarowanie odpadami. W kwestii złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżący stwierdził, że ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku składania takiego oświadczenia również nie ma umocowania w żadnym przepisie ustawowym i w tej materii odwołano się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 682/13. Końcowo odwołano się do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodząc z niego prawo do zaskarżenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności po upływie więcej niż roku od dnia jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi za uzasadnione w zakresie żądania stwierdzenia nieważności dotyczącego oświadczeń zawartych w części F załącznika do skarżonej uchwały, w pozostałym zakresie wnosząc o oddalenie skargi. Jednocześnie jednak wskazano, że generalnie skarga winna zostać oddalona z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, ponieważ została uchylona na mocy uchwały nr XI/103/2015 Rady Gminy Zawoja z dnia 1 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść za twierdzeniami zawartymi w skardze, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Zawoja. Dlatego wskazać należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o oddalenie skargi w całości z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego. Wniosek ów jest niezasadny. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06: "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym ani bezzasadnym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w części F załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), a nadto art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Zawoja w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania uchwały, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Słusznie podnosi Prokurator, że z tego punktu widzenia nie ma potrzeby zamieszczać w niej oświadczenia o pouczeniu czy znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej lub karnoskarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą, czy też oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Dodatkowo wskazać należy, że w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 z późn. zm.) wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Zatem i w tym kontekście ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było zbędne i wykraczało poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Jak wskazano wyżej, deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Ponadto normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art.6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei podstawy prawnej dla wprowadzenia klauzuli dotyczącej oświadczenia o świadomości karnoskarbowej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością nie stanowi również art. 56 kodeksu karnego skarbowego. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w części zawierającej wadliwe oświadczenia zawarte w załączniku nr 1 do uchwały. W pozostałym zakresie skargę oddalono w oparciu o art. 151 cytowanej ustawy. Zaskarżony § 1 uchwały nie zawiera bowiem zapisów niezgodnych z obiektywnym porządkiem prawnym. Aby doprowadzić zaskarżoną uchwałę do zgodności z prawem wystarczające jest wyeliminowanie z porządku prawnego jedynie wskazywanych oświadczeń w części F załącznika nr 1 do uchwały.