I SA/Kr 1914/13

|Sygn. akt I SA/Kr 1914/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: st. referent Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r., sprawy ze skargi A.K., na uchwałę Rady Gminy Zielonki, z dnia 14 kwietnia 2011r. Nr VI/17/2011, w sprawie trybu udzielania, rozliczania, kontrolowania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych szkół zakładanych i prowadzonych na terenie gminy Zielonki przez podmioty nie należące do sektora finansów publicznych - skargę oddala - W dniu 12 sierpnia 2011 r. A.K.. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr VI/17/2001 z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania, rozliczania, kontrolowania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych szkół zakładanych i prowadzonych na terenie gminy Zielonki przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 5 maja 2011 r., Nr 227, poz. 1842; dalej: uchwała RGZ). Skarżąca prowadząc działalność gospodarczą pod firmą I"" jest organem prowadzącym Niepublicznego Przedszkola i Prywatnego Żłobka "C" w W. Skarżąca zarzuciła uchwale RGZ naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) oraz art. 251 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) w kontekście art. 94 Konstytucji RP oraz wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości. W przekonaniu skarżącej, stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o., organ jednostki samorządu terytorialnego może w drodze uchwały uregulować tryb udzielania i rozliczania dotacji, tryb zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Tymczasem, § 2 pkt 1 i 2 uchwały RGZ określa podstawę obliczania dotacji odmiennie niż ustawa, co świadczy o wykroczeniu przez Radę Gminy Zielonki poza ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Ponadto, sposób obliczania dotacji przyjęty w uchwale przybliża ją do ekwiwalentu za świadczoną usługę, co stoi w sprzeczności z samą istotą dotacji. Uzasadniając ten zarzut, skarżąca podała liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz regionalnych izb obrachunkowych. Skarżąca wskazała również na nielegalność § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały RGZ, stanowiący, iż kontrola obejmuje zgodność danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, w informacjach miesięcznych oraz rocznym rozliczeniu dotacji, z danymi zawartymi w obowiązującej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokumentacji organizacyjnej i finansowej w jednostce. Skarżąca podnosi iż zapis ten jest nieprecyzyjny, powinien bowiem enumeratywnie wyliczać dokumenty, które kontrolowany ma obowiązek przedstawić organowi kontrolującemu. Przyjęcie obecnej regulacji przerzuca kompetencje prawotwórcze na organ kontrolujący, który dowolnie będzie mógł ustalać zakres dokumentów wymaganych do kontroli. Zdaniem skarżącej, wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 251 i art. 252 u.f.p., które nie zawierają norm kompetencyjnych do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi naruszenie prawa. W przekonaniu skarżącej § 7 ust. 9 i 10 oraz § 8 ust. 13 uchwały RGZ naruszają także regulacje zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., bowiem przywołany przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia zasad postępowania w razie nienależnego pobrania dotacji. Kwestionowane przepisy uchwały RGZ wskazują natomiast tryb i formę wezwania podmiotu dotowanego do zwrotu dotacji oraz tryb zwrotu dotacji i naliczania odsetek. Ponadto wskazano, że § 8 ust. 13 uchwały RGZ w sposób nieuprawniony modyfikuje treść art. 252 ust. 1 u.s.o. W pozostałym zaś zakresie, przepis ten jak i § 7 ust. 9 i 10 stanowią powtórzenie regulacji ustawowej, niedopuszczalne zgodnie z § 137 załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U., Nr 100, poz. 908). Na marginesie, skarżąca zarzuciła Radzie Gminy Zielonki naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez niepoinformowania jej o sposobie rozstrzygnięcia wezwania do usunięcia prawa w ustawowym, miesięcznym terminie. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, że poprzednia uchwała Rady Gminy Zielonki regulująca przedmiotową materię (nr XLIV/64/2011 z dnia 14 października 2010 r.) została uchylona uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r. (sygn. akt KI-411/377/10). W uzasadnieniu swojej decyzji RIO w Krakowie podniosła, że art. 90 ust. 4 u.s.o. wymaga od gminy, by w swojej uchwale uwzględniła ustawowo określone podstawy obliczania dotacji, określiła zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji, określiła sposób i termin rozliczania dotacji. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że przepisy uchwały powielają we wskazanych przez skarżącą miejscach (w tym w podstawie prawnej uchwały) treść art. 251 i 252 u.f.p. w celu przybliżenia adresatom uchwały brzmienia tych przepisów, istotnych z punktu stosowania zaskarżonego aktu. W żaden jednak sposób uchwała nie modyfikuje tych przepisów u.f.p., bowiem termin wskazany w § 3 ust. 13 uchwały RGZ dotyczy skierowania do kontrolowanej jednostki wystąpienia pokontrolnego, nie zaś terminu zwrotu dotacji, jak to ma miejsce w przypadku art. 252 ust. 1 u.f.p. Organ zaprzeczył także, by § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały modyfikował ustawową podstawę obliczania wysokości dotacji. Wskazano, że dziesięciogodzinny tryb pracy przedszkola umożliwia pełną realizację podstawy programowej jednostki, jak to ma miejsce w przypadku przedszkoli prowadzonych przez Gminę Zielonki. Zapis § 2 ust. 1 precyzuje jedynie, że całość bieżących wydatków oznacza wydatki za 10 godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Z kolei § 2 ust. 2 uchwały RGZ uregulowano jedynie tryb rozliczenia udzielonej dotacji, uniemożliwiając pobieranie dotacji na ucznia nieobecnego w przedszkolu. Z kolei zapis § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały, nie może – zdaniem organu – wskazywać enumeratywnie dokumentów podlegających kontroli przez właściwy organ, albowiem ustawa nie upoważnia organów gminy do ustalania katalogu dokumentacji prowadzonej przez przedszkola finansowane przez podmioty spoza sektora finansów publicznych. Odnosząc się do zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, organ podniósł, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej doręczona w terminie sześćdziesięciodniowym, czyli zgodnie z obowiązującymi przepisami. W replice, skarżąca zauważyła, że zgodnie z przepisami u.s.o., dotacja przysługuje za poniesione nakłady zapewniające realizację zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowywania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, nie zaś za realizację dziesięciogodzinnego cyklu dobowego umożliwiającego – zdaniem organu – realizację podstawy programowej. Ponowiono także stanowisko, iż o podstawie dotacji rozstrzyga liczba uczniów, nie zaś czas ich obecności w placówce. Odnosząc się do stanowiska Rady Gminy Zielonki iż przytoczenie w uchwale treści przepisów ustawy ma charakter informacyjny, skarżąca wskazała, że sytuacja taka może powodować wątpliwości interpretacyjne z uwagi na niedokładność cytowania. Podtrzymała także pogląd głoszący, iż powtarzanie w aktach prawa miejscowego treści regulacji ustawowych jest niedopuszczalne. Skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że zaskarżona uchwała winna jasno wskazywać, jakich danych zażąda organ kontrolujący, weryfikujący prawidłowe wykorzystanie otrzymanej dotacji. Odpowiadając na to pismo, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1591/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron. Wnosząc o jego podjęcie, strona skarżąca w piśmie z dnia 19 września 2013 r. ograniczyła skargę na uchwałę RGZ "do części, w jakiej jej postanowienia dotyczą niepublicznych przedszkoli zakładanych i prowadzonych na terenie Gminy Zielonki". Postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie i zdecydował o dalszym jego prowadzeniu pod sygn. akt I SA/Kr 1914/13. Zaznaczyć również należy, że wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 299/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1463/11, którym stwierdzono nieważność § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych, jak również aktów prawa miejscowego. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty i uchwały nie dopuściły się naruszenia przepisów obowiązującego prawa materialnego. Jedynie wówczas jest możliwe stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu lub uchwały albo stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa w trybie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art.134 p. p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle charakteru norm zawartych w zaskarżonej uchwale, że jest ona uchwałą z zakresu administracji publicznej i stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i skierowane do podmiotów stojących na zewnątrz administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., IV SA/Po 1057/11, LEX nr 1154835). Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że strona skarżąca dopełniła zarówno wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Zielonki pismem z dnia 6 czerwca 2011 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196). W niniejszej sprawie skarżąca w swojej skardze wskazuje na naruszenia prawa materialnego oraz zasad techniki prawodawczej przez przepisy zaskarżonej uchwały. Jednocześnie nie wykazuje na czym polega naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Wskazała jedynie, że jest organem prowadzącym Niepublicznego Przedszkola i Prywatnego Żłobka "C" w W. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć zatem trzeba, że pojęcie interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zawsze odnosić się do konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla konkretnego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Tymczasem skarżąca nie tylko nie wykazuje istnienia po jej stronie naruszonego uchwałą interesu prawnego, ale również nie odnosi w żaden sposób kategorii swojego interesu prawnego do jakiegokolwiek z przepisów prawa, wskazując wyłącznie na niezgodność przepisów zaskarżonej uchwały z normami rangi ustawowej. Z uwagi na nieobecność pełnomocnika skarżącej na rozprawie, również i w tej dacie nie został wykazany interes prawny skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi. W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w omawianym przepisie skargi do sądu administracyjnego. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały nie narusza jeszcze jej interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazał zresztą Trybunał Konstytucyjny, uznając zgodność art. 101 ust. 2 u.s.g. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 r. nr 8, poz. 84). Jak stwierdził także Trybunał w ww. wyroku skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu. Skoro skarżąca nie ma legitymacji skargowej w zaskarżeniu uchwały w wersji obowiązującej w chwili orzekania, czyli po stwierdzeniu nieważności jej § 2 pkt 1 i 2 – sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że stronie skarżącej przysługuje – zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. – legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącej w niniejszej sprawie taka legitymacja nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem faktyczne, a nie potencjalne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oddalono skargę. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia (zob. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).