I SA/Kr 2010/14

|Sygn. akt I SA/Kr 2010/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: st. ref. Justyna Owczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie, na uchwałę Rady Gminy Słaboszów, z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XIX/147/2012, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie obowiązku podania imienia ojca i matki, w punkcie D,, w zakresie punktu G zawierającego oświadczenie o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karno skarbowego o, odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą" oraz w Pouczeniu w punkcie 2 zawierającym obowiązek wyrażenia zgody na, przetwarzanie danych osobowych – określonych w załączniku do uchwały zatytułowanym "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie, odpadami komunalnymi – nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy", -stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie- W dniu 29 grudnia 2014 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Rady Gminy Słaboszów skarga Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XIX/147/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 r., poz. 3420). Powyższej uchwale zarzucono obrazę art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 12 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: - podania w załączniku do uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" danych w postaci imion rodziców, podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami; - złożenia w załączniku do uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" przez osobę składającą deklarację, oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą; - wyrażenia w załączniku do zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" przez osobę składającą deklarację zgody na przetwarzanie jej danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie stanowią podstawy do zawarcia w treści załącznika w jego części D danych identyfikacyjnych dotyczących imienia ojca, imienia matki, w jego części G oświadczenia o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą" oraz w części zawierającej pouczenie o treści: "Przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ cechuje się ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Słaboszów. Zwrócono uwagę, że ustawowe wyliczenie w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, zatem tworzony na tej podstawie akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Stwierdzono, że powołane wyżej przepisy nie upoważniały Rady Gminy Słaboszów do zawarcia w treści załącznika w jego części D danych identyfikacyjnych dotyczących imienia ojca i imienia matki. Zauważono, że nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro osoba taka podaje numer PESEL. Podanie tego numeru wraz z imieniem i nazwiskiem pozwala na jednoznaczne ustalenie osoby, która składa deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie gminy zamieszkiwały osoby o takim samym imieniu i nazwisku. Ten sam wniosek – o wykroczeniu poza delegację ustawową - należy wyprowadzić w odniesieniu do nałożonego w uchwale obowiązku złożenia oświadczenia o tym, ze znane są osobie składającej deklarację przepisy kodeksu karnoskarbowego dotyczące odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą. Brak jest w opinii skarżącego jakichkolwiek przepisów rangi ustawowej, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karnoskarbową. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Skoro zatem nie istnieje ogólna norma kompetencyjna w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy nie stanowiły podstaw do zawarcia w deklaracji rygoru odpowiedzialności karnej skarbowej, to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność przedmiotowej uchwały. Odnośnie do zawartego w uchwale obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych stwierdzono, odwołując się do pojęć ustawy o ochronie danych osobowych, że celem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest możliwość wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o tej ustawy lub wystawienia tytułu wykonawczego, a nie tworzenie nowych zbiorów ewidencyjnych. Przesłanką zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych jest wyrażenie zgody. Jest jednak jednym z możliwych warunków legalizujących przetwarzanie danych osobowych. Zgoda nie jest konieczna, gdy spełniony jest pozostały warunek z art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy. A zwłaszcza, gdy przetwarzanie danych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Powoduje to, że ustalenie obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego gminy. Na koniec podniesiono, że mimo, iż uchwała została podjęta w 2012 r. brak jest przeszkód do stwierdzenia jej nieważności, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność podniesionych zarzutów, jednakże wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wyjaśniono, że na najbliższe posiedzenie Rady Gminy skierowany został projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę w oparciu o ustawę zmieniającą m. inn. art. 6n ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. Prokurator sprecyzował przedmiot zaskarżenia wskazując, że wnosi o uchylenie jedynie części uchwały w zakresie spornych zapisów: o odpowiedzialności karnej, obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych i obowiązku podania imienia ojca i matki, znajdujących się w załączniku nr 1 do tejże uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Jak słusznie zaznaczył Prokurator, cechuje się ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Słaboszów. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w skardze. Wniosek ten nie może zostać uwzględniony. Po pierwsze dlatego, że z akt sprawy nie wynika, by została podjęta uchwała zmieniająca zaskarżoną uchwałę w kontestowanym zakresie, po drugie zaś nawet gdyby doszło do jej zmiany, czy uchylenia nie niweczyłoby to możliwości skontrolowania takiej uchwały przez Sąd. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA) "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne j.w.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XIX/147/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazano art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Słaboszowie w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej skarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Również wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik (deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) dotyczące obowiązku podania imion rodziców wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Słusznie podnosi Prokurator, że nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro podaje taka osoba numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. W art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wymienione zostały przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych. Przykładowo art. 23 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.