I SA/Kr 231/15

|Sygn. akt I SA/Kr 231/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo, WSA Bogusław Wolas, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie, na uchwałę Rady Gminy Rytro, z dnia 26 marca 2013 r. Nr XXV/194/2013, w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, położonych na terenie Gminy Rytro w zakresie obowiązku składania w rubryce C numeru telefonu przynależnego do opodatkowanej nieruchomości, załącznika "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oraz w zakresie obowiązku składania w rubryce F załącznika, "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oświadczenia o treści: "Świadomy odpowiedzialności karnej z art. 233, ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu karnego (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn.zm.) oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne z prawdą", , , - stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części -, , I. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Muszynie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Rytro z 26 marca 2013r. nr XXV/194/2013 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Rytro. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2002r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 1399), oraz art. 12 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 391 ze zm.) poprzez nałożenie na podatników we wzorze deklaracji stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały obowiązku: - składania w rubryce "F" oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej kreślonej w art. 233§1 kodeksu karnego, - podawania w rubryce "C" numeru telefonu przynależnego do opodatkowanej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. Zdaniem Prokuratora, przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, a nakładająca na podatników obowiązek złożenia oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo z art. 233§1 kodeksu karnego, jest niewątpliwie dotknięta wadą, albowiem nałożenie przez Radę obowiązku złożenia takiego oświadczenia nie znajduje upoważnienia ustawowego. Na postawie art. 233 ust. 1 ustawy z 6 czerwca 1997r. kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym stanowi z kolei o uprawnieniach rady w zakresie podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Niemniej jednak żaden z przepisów ustaw o samorządzie gminnym oraz o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie upoważnienia organu uchwałodawczego do zamieszczania we wzorach informacji i deklaracji, obowiązku składania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności z art. 233§1 kodeksu karnego. Z tego też względu zawieranie w tychże formularzach oświadczeń podatników pod rygorem odpowiedzialności karnej określonej w art. 233§1 kodeksu karnego, uznać należy za pozbawione podstawy prawnej. To samo dotyczy się żądania podania przez podatników w deklaracji danych, które nie są konieczne do realizacji przez gminę zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności numeru telefonu. Istnienie takiego obowiązku stanowi naruszenie przepisu art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz. 926 ze zm.). Prokurator zaznaczył, że prezentowane stanowisko zgodne jest z kształtowaną obecnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Rytro reprezentowana przez Wójta Gminy wskazała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, bowiem uchwała ta została uchylona uchwałą Rady Gminy Rytro z 13 czerwca 2013r. nr XXVI/201/2013 (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 18 czerwca 2013r. poz. 4085). II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3§2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50§1 p.p.s.a. przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53§3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52§1 i §3 p.p.s.a.). Uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Rytro. Nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147§1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga zasługiwała na oddalenie lub odrzucenie i umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie spornych fragmentów uchwałą zmieniającą. W tym miejscu wskazać wypada, że kwestia ta może być co najwyżej rozpatrywana w kategoriach ewentualnego umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego w oparciu o treść art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. nie zaś w kontekście oddalenia skargi, czy jej odrzucenia. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W wyroku NSA z 22 marca 2007r., sygn. akt: II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA) "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia ( wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, wyrok NSA z 13 lutego 2013r., sygn. akt: II OSK 228/13). Dokonując kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998r., sygn. akt: II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 821/05). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Rytro w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt: II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007r., sygn. akt: II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z 10 marca 2015r., sygn. akt: I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z treścią art. 233 kodeksu karnego, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl §2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233§1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233§6 Kodeksu karnego przewidziano, iż §1-3 oraz §5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego wskazania nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, liczby osób zamieszkujących na tej nieruchomości, sposobu gromadzenia odpadów, a więc danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233§6 w zw. z §1 Kodeksu karnego. Również wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik deklaracji podanie danych dotyczących numeru telefonu wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie jest przy tym uprawniony argument organu, że w obecnym brzmieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji nr telefonu. Zmiana w tym zakresie nastąpiła od 1 lutego 2015r., zatem w dacie uchwalania aktu gminy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 p.p.s.a. albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.