I SA/Kr 233/15

|Sygn. akt I SA/Kr 233/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo, WSA Bogusław Wolas, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie, na uchwałę Rady Gminy Rytro, z dnia 23 grudnia 2013 r. Nr XXIX/223/2013, w sprawie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie obowiązku składania w rubryce E załącznika, "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" oświadczenia o treści: "Świadomy odpowiedzialności karnej z art., 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu karnego (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn.zm.) oświadczam, że podane przeze mnie dane są zgodne, z prawdą" oraz obowiązku podawania w rubryce, C danych identyfikacyjnych w postaci numeru telefonu, , - stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części -, I. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Muszynie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Rytro z 23 grudnia 2013r. nr XXIX/223/2013 w sprawie ustalenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Rytro. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2002r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz. 391 ze zm.) poprzez nałożenie na podatników we wzorze deklaracji stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały obowiązku: - podawania w rubryce "C" numeru telefonu przynależnego do opodatkowanej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie. W ocenie Prokuratora przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest dotknięta wadą bowiem nałożenie przez Radę obowiązku złożenia ww. oświadczenia nie znajduje upoważnienia ustawowego. Wskazując na treść art. 6n ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach w zw z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz. 926 ze zm.), Prokurator podniósł, że dane dotyczące numeru telefonu nie są konieczne do realizacji przez gminę zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, bowiem na podstawie innych żądanych danych istnieje możliwość zidentyfikowania podatnika i ustalenia wysokości stosownej opłaty. Tym samym istnienie takiego obowiązku stanowi naruszenie przepisu art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Prokurator nadmienił, że stanowisko prezentowane przez skarżącego zgodne jest z kształtowaną obecnie linią orzeczniczą sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny. Odpowiadając na skargę Rada Gminy Rytro reprezentowana przez Wójta Gminy wskazała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, bowiem uchwała ta została uchylona uchwałą Rady Gminy Rytro z 12 grudnia 2014r. nr II/11/2014 (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 17 grudnia 2014r. poz. 7223). II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3§2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50§1 p.p.s.a. przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53§3 p.p.s.a.), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52§1 i § 3 p.p.s.a.). Uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Rytro. Nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147§1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, jakoby skarga zasługiwała na oddalenie lub odrzucenie i umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie spornych fragmentów uchwałą zmieniającą. W tym miejscu wskazać wypada, że kwestia ta może być co najwyżej rozpatrywana w kategoriach ewentualnego umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego w oparciu o treść art. 161§1 pkt 3 p.p.s.a. nie zaś w kontekście oddalenia skargi, czy jej odrzucenia. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W wyroku NSA z 22 marca 2007r., sygn. akt: II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA) "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia ( wyrok NSA z 27 maja 2008r. sygn. akt: II OSK 344/08, wyrok NSA z 27 września 2007r., sygn. akt: II OSK 1046/07, wyrok NSA z 13 lutego 2013r., sygn. akt: II OSK 228/13 – dostępne j.w.). Dokonując kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998r., sygn. akt: II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 821/05). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta i Gminy Piwniczna - Zdrój w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt: II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006r., sygn. akt: II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007r., sygn. akt: II SA/Rz 59/07 wyrok WSA w Krakowie z 10 marca 2015r., sygn. akt: I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Wymagane badaną uchwałą w stanowiącej jej załącznik deklaracji podanie danych dotyczących numeru telefonu wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie jest przy tym uprawniony argument organu, że w obecnym brzmieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza się żądanie od właścicieli nieruchomości podawania w deklaracji nr telefonu. Zmiana w tym zakresie nastąpiła od 1 lutego 2015r., zatem w dacie uchwalania aktu gminy nie miały prawa żądania danych w postaci numeru telefonu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 p.p.s.a. albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.