I SA/Kr 234/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Borys Marasek po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta X. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 lutego 2025 r. znak: SKO.Pod/4140/1505/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium) z 18 lutego 2025 r., nr SKO.Pod/4140/1505/2024, uchylono w całości decyzję Burmistrza Miasta X. (dalej: Burmistrz) z dnia 14 października 2024 r. nr znak: FB.3124.51.2022 określającą wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od środków transportowych za 2019 rok dla R.P. (dalej: podatnik) i umorzono postępowanie w sprawie. Gmina Miasta X. (dalej: Gmina) wniosła skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 70 § 4 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111, dalej o.p.) poprzez niezastosowanie i uznanie, że przesłanka tamże określona nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie; - art. 208 § 1 o.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w sytuacji, gdy nie doszło do przedawnienia zobowiązania podatkowego wskutek przerwania biegu przedawnienia w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany został skutecznie zawiadomiony; - art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. poprzez błędne zastosowanie to jest uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie było podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania z uwagi na brak negatywnej przesłanki procesowej w postaci przedawnienia zobowiązania podatkowego, a także naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne i lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i dokonanie ich jednostronnej interpretacji W uzasadnieniu skargi odniesiono się głównie do kwestii błędnego ustalenia przez organ II instancji postępowania za bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Wobec wyżej sformułowanych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi uznając, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji skargowej do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał rozstrzygnięcie, jako organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. W świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści art. 50 § 2 cytowanego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot inny niż wskazane w art. 50 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalne, co daje podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Unormowanie zawarte w tym przepisie, odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/19; postanowienie NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 1022/20 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Jak jednolicie podnosi się w orzecznictwie, z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz wydał 14 października 2024 r. opisaną na wstępie decyzję. Następnie Kolegium po rozpatrzeniu odwołania podatnika, decyzją z 18 lutego 2025 r., uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. Gmina wniosła skargę od ww. decyzji Kolegium. Istota sporu na obecnym etapie sprowadza się zatem do ustalenia, czy Gminie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję w pierwszej instancji wydał Burmistrz. Występujący w sprawie problem prawny, był między innymi przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej postanowieniem z 25 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1624/24 (opubl. CBOSA), którego tezy Sąd podziela i wykorzysta w dalszej części uzasadnienia. Rozstrzygając wyżej przedstawiony problem prawny, wskazać należy w pierwszej kolejności, że w uchwale siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (opubl. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Dlatego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej (przymiotu strony) w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Taka pozycja organów zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Gmina wydająca poprzez swój organ wykonawczy akty administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa, czego najlepszym dowodem jest powierzenie jej zadań z zakresu administracji rządowej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93; uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00; postanowienia NSA z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09 i z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11). Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby natomiast do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08, opubl. CBOSA). Ponadto, rozważania, które można odnieść do realiów rozpoznawanej sprawy, związane z istnieniem legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (opubl. CBOSA), w której przyjęto, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Tezę tej uchwały, w ocenie Sądu, z uwagi na jej uzasadnienie powinno się bezpośrednio odnosić do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Gmina), której organ wydawał w sprawie decyzję. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił prawidłowość przyjętej w dotychczasowym orzecznictwie tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Sąd odniósł się do konstytucyjnej zasady prawa do sądu i zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego zasady ochrony ich samodzielności. W uchwale wyjaśniono także, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Pogląd taki, że organy samorządu terytorialnego nie mogą kwestionować w postępowaniu przed sądem administracyjnym decyzji organów odwoławczych, jeżeli decyzje w pierwszej instancji wydawane były przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wyrażony został również w postanowieniu NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1094/22 (opubl. CBOSA). Należy podkreślić, że wyżej przedstawiony pogląd jest zbieżny z tezami zaprezentowanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych. Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należało, że Gminie, w przedmiotowej sprawie (w której jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie, jako organ pierwszej instancji), nie przysługuje status strony postępowania sądowoadministracyjnego i w związku z tym nie posiada ona legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Kolegium. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił. O zwrocie kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.