I SA/Kr 250/16

|Sygn. akt I SA/Kr 250/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 kwietnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w dniu 22 kwietnia 2016 r., sprawy ze skargi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 22 grudnia 2015 r. Nr [...], w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, , I.uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji,, II.zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100zł ( sto złotych)., Postanowieniem nr [...] z dnia 8 października 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie przystąpił do egzekucji wobec S. G. ponieważ wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytuł wykonawczy nr 6/2014 z dnia 2 grudnia 2014 r. (dotyczący grzywny wymierzonej w celu przymuszenia) nie spełniał wymogów określonych w art. 27 §1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). W uzasadnieniu organ powołał się na konieczność zbadania z urzędu swojej właściwości poprzez ustalenie czy tytuł został wystawiony prawidłowo. W dalszej części organ wyjaśniał, że poborca skarbowy ustalił, że zobowiązany nie mieszka i nie posiada majątku pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym (os. [...], K.). W zażaleniu skarżący tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł m.in. o uchylenie ww. postanowienia i argumentował, że ww. adres był aktualny (jako adres do doręczeń) na dzień wystawienia tytułu wykonawczego. Skarżący wskazywał, że adres ten był podawany przez zobowiązanego w toku postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego w N. Zobowiązany pod wskazanym adresem odbierał kierowaną do niego korespondencję w tej sprawie. Na dowód powyższego skarżący dołączył protokół z przyjęcia zobowiązanego z dnia 9 września 2013 r. (podpisany przez skarżącego) oraz kserokopie zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej na adres: [...], [...] – zwrotka została podpisana przez zobowiązanego 2 grudnia 2013 r. Zdaniem skarżącego to organ egzekucyjny powinien ustalić aktualny adres zobowiązanego, jeżeli ten wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym był nieaktualny. Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska skarżący przywołał fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012 r., I SA/Kr 1533/11. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2015 r., [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, odwołując się do ustaleń organu I instancji, wskazał, że egzekutor pomimo kilku wizyt pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym, nie nawiązał kontaktu z zobowiązanym. Z spisanych raportów z dnia 31 sierpnia 2015 r. i 1 października 2015 r. wynikało, że mieszkanie jest zamknięte. Natomiast z informacji udzielonej przez sąsiada wynikało, że pod wskazanym adresem mieszka H. R. z synem. Ponadto organ przeanalizował bazy danych urzędu i ustalił, że zobowiązany w nich nie występuje. Organ I instancji wystąpił również z zapytaniem do Urzędu Miasta K. o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców, otrzymując odpowiedź, że S. G. był zameldowany na pobyt stały pod adresem [...], [...] od 16 czerwca 2011 r. do 30 listopada 2012 r. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej art. 27 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymagał podania aktualnego adresu ponieważ konsekwencją wskazania niewłaściwego adresu (faktycznego miejsca zamieszkania) była niemożność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślał, że organ egzekucyjny powinien z urzędu przestrzegać swojej właściwości, a skoro podany w tytule adres był niewłaściwy to organ nie mógł przystąpić do egzekucji. Wszczęcie egzekucji przez organ niewłaściwy stwarzałoby podstawę do wniesienia zarzutów w trybie art. 33, co w konsekwencji powodowałoby konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo Dyrektor Izby Skarbowej zaznaczał, że to na wierzycielu ciąży obowiązek ustalenia i podania danych o adresie zamieszkania. Dalej organ dodawał, że nawet gdyby ustalił adres zamieszkania zobowiązanego to nie mógłby zastosować art. 65 §1 k.p.a ponieważ przepis ten mógłby być stosowany wyłącznie po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Na poparcie swoich tez organ powołał się na, jego zdaniem, ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., II FSK 411/12. W skardze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając naruszenie art. 8 i 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 108 i 144 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia; art. 29 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezpodstawne jego zastosowanie; art. 65§1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie; art. 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek utrzymania w mocy uzasadnienie organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012 r., I SA/Kr 1533/11, zgodnie z którym zwrot tytułu wykonawczego mógłby nastąpić wyłącznie w sytuacji całkowitego braku podania adresu w tytule wykonawczym. Ponadto, zgodnie z powołanym przez skarżącego wyrokiem (odwołującym się do wyroku NSA z dnia 24 listopada 2008 r., III SA 918/97), jeżeli organ egzekucyjny byłby w posiadaniu informacji o nowym adresie, to powinien przekazać tytuł wykonawczy właściwemu organowi egzekucyjnemu na zasadzie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2013 r., I SA/Kr 1159/10; WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2011 r., I SA/Rz 679/11 oraz WSA w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2012 r., I SA/Gd 55/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji ponieważ, jak wskazywał w uzasadnieniu "zobowiązany nie mieszka i nie posiada majątku pod wskazanym adresem". Poza tym z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta K. miało wynikać, że zobowiązany "... nie posiada zameldowania na terenie Gminy K.". W ocenie Sądu znajdujące się w aktach sprawy dokumenty budzą wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu egzekucyjnego. Należy bowiem wskazać, że w aktach sprawy (k. 8) znajduje się kserokopia faksu zawierająca dane identyfikacyjne zobowiązanego oparte na zgłoszeniu NIP-3. Faks ten (jak i sam wydruk z systemu) pochodzi z daty 18 grudnia 2015 r., a więc najprawdopodobniej został sporządzony i przesłany w toku postępowania zażaleniowego tj. po przesłaniu do Izby Skarbowej akt sprawy (data prezentaty: 27 listopada 2015 r. – k.17), a przed datą wydania zaskarżonego postanowienia z dnia 22 grudnia 2015 r. Z wydruku wynika, że w systemie Urzędu Skarbowego zaewidencjonowano dwa adresy zobowiązanego: adres posiadania mienia, ważny od 31 sierpnia 2015 r. – [...], [...] oraz jako adres rejestracyjny i korespondencyjny ważny od 23 lipca 2011 r. – os. [...], [...]. Oba ww. adresy są adresami n., należącymi do właściwości Urzędu Skarbowego. Nie jest więc dla Sądu zrozumiałe, dlaczego organ I instancji oraz Dyrektor Izby Skarbowej zaakceptowali te rozbieżności w informacjach o adresie i majątku zobowiązanego. Dodatkowo do zażalenia zostały dołączone dokumenty pośrednio wskazujące na posiadanie przez zobowiązanego majątku w N. (protokół przyjęcia zobowiązanego, a dotyczący rozbiórki obiektu na terenie R. "[...]" w N. – k.12). W tej sytuacji, relacja poborcy z dnia 1 października 2015 r. (k. 8) oparta wyłącznie na rozpytaniu lokatora sąsiedniego mieszkania budzi wątpliwości, skoro z wydruku bazy danych NIP wynika, że w tym samym czasie (od 31 sierpnia 2015 r.) ten sam lokal był zarejestrowany jako "adres posiadania mienia" zobowiązanego. W razie istnienia tego typu rozbieżności należałoby, zdaniem Sądu, uzyskać informację bezpośrednio u lokatorki mieszkania wskazanego przez skarżącego jako adres zobowiązanego i ustalić, czy w rzeczywistości zobowiązany tam nie mieszka lub też czy nie jest właścicielem tego lokalu (np. tylko wynajmowanego). Dodać należy, że fakt braku posiadania zameldowania pod tym adresem nie jest rozstrzygający w sprawie. Po pierwsze art. 27 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera wymogu podawania adresu "zameldowania", a po drugie - wymeldowanie się zobowiązanego z dniem 30 listopada 2012 r. nie uniemożliwiło mu odbierania korespondencji w grudniu 2013 r., co potwierdza dokumentacja przedstawiona przez skarżącego (k.12 i 13). Powyższe okoliczności wskazywałyby więc na istnienie związku zobowiązanego z adresem wskazanym w tytule wykonawczym. Niezależnie od powyższych uwag Sąd zauważa, że z urzędu (na podstawie akt w postępowaniach rozstrzyganych w analogicznych sprawach) jest mu znana okoliczność dysponowania przez organy stosunkowo łatwym dostępem do aplikacji pozwalających ustalić aktualny adres (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2015 r., I SA/Kr 696/15). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organy niezasadnie zastosowały art. 29 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tym samym naruszając przepisy prawa materialnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został błędnie oceniony. Powyższe powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Na marginesie należy zauważyć, że ustawodawca używa w art. 27 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określenia "adres zobowiązanego" natomiast w art. 22 §2 powołanej ustawy (w części dotyczącej określenia właściwości miejscowej) używa określenia "miejsca zamieszkania". Przepisy wykonawcze (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej -Dz. U. poz. 650) nie zawierają żadnych szczegółowych wytycznych w tym zakresie. Oznacza to, że ustawa nie jest precyzyjna i nie wskazuje czy np. adresem zobowiązanego podawanym w tytule wykonawczym nie może być tzw. adres korespondencyjny. W ocenie Sądu celem podawania w tytule wykonawczym "adresu zobowiązanego" jest m.in. umożliwienie organowi skutecznego jego doręczenia, a nie ustalenie właściwości miejscowej. Gdyby tak było, to w treści tytułu należałoby również podać dane o położeniu składników majątkowych zobowiązanego, które w warunkach art. 22 §3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozstrzygają o właściwości miejscowej. Takie dane podawane są przykładowo na podstawie obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. §10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych. (Dz. U. poz. 2367). Natomiast takich danych, zgodnie z art. 27 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podaje się w tytule wykonawczym. Ta okoliczność świadczy pośrednio o tym, że celem podawania przez wierzyciela adresu zobowiązanego, jest przede wszystkim zidentyfikowanie zobowiązanego (wierzyciel nie zawsze będzie dysponował numerem PESEL i pozostałymi danymi identyfikacyjnymi) oraz szybkie wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jeżeli więc zobowiązany faktycznie nie posiada adresu zameldowania i nie przebywa żadnym miejscu z zamiarem stałego pobytu, to wskazanie w tytule wykonawczym tzw. adresu korespondencyjnego zobowiązanego, czyni zadość wymogom art. 27 §1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd doszedł do powyższych wniosków biorąc również pod uwagę, zmieniające się warunki gospodarczo- społeczne. Wymóg podawania w tytule wykonawczym adresu zobowiązanego praktycznie nie uległ zmianie od dnia 1 stycznia 1967 r. kiedy to obowiązywał odpowiednik obecnego art. 27 §1 pkt 2 (zgodnie z ówczesnym art. 26 §1 pkt 2 tytuł wykonawczy powinien był zawierać "wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego, jego adresu, a także – w razie możliwości - adresu jego zakładu pracy"). Jednakże od co najmniej dekady zwiększa się mobilność obywateli, którzy posiadają odrębne adresy zameldowania, faktycznego pobytu i adresy wykorzystywane do korespondencji. Brak jest też (obowiązującego w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych) przymusu meldunkowego. Należałoby więc dostosować interpretację obowiązujących przepisów o tej samej treści do zmieniających się okoliczności faktycznych. Stosując wykładnię systemową, skoro tytułowi wykonawczemu zgodnie z art. 27 §1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji została nadana klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (w drodze czynności materialno-technicznej sprawdzającej m.in. kompletność danych– por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., III SA 2165/99) to ustalenie w toku dalszych czynności (np. poborcy), że zobowiązany zmienił swój dotychczasowy adres, zobowiązuje organ egzekucyjny, a nie wierzyciela, do dalszego poszukiwania zobowiązanego. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że istnieje różnica między "postępowaniem egzekucyjnym" a "egzekucją". Przez egzekucję należy rozumieć zespół działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podejmowanych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, a przez postępowanie egzekucyjne – prowadzone przez organ egzekucyjny postępowanie, w ramach którego dochodzi do zastosowania czynności egzekucyjnych (por. Przybysz, Piotr Marek. Art. 26. [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015). Innymi słowy zadaniem organu egzekucyjnego nie jest wyłącznie prowadzenie postępowania egzekucyjnego, ale jego obowiązkiem jest podejmowanie wszelkich czynności związanych z egzekucją tj. m.in. czynności przygotowawczych polegających na ustaleniu adresu zobowiązanego. Potwierdzają to obowiązujące przepisy.. Zgodnie bowiem z definicjami legalnymi – wierzyciel jedynie żąda wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) a to do organu egzekucyjnego należy stosowanie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków (art.1a pkt 7 powołanej ustawy). Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącego to, zdaniem Sądu, słusznie Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 65 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ponieważ organ egzekucyjny nie ustalił innego adresu zamieszkania zobowiązanego wskazującego na niewłaściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego. Przekazanie sprawy (tu: tytułu wykonawczego) zgodnie z właściwością może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy organ wskaże jaki, inny, organ administracyjny jest w sprawie właściwy. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela jednak dalszych poglądów organów co do możliwości zastosowania art. 65 k.p.a. dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Dodać też należy, że wbrew twierdzeniom organów, orzecznictwo w tej kwestii nie jest jednolite. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., I SA/Kr 1766/15 (podzielając w wyroku pogląd prezentowany przez skarżącego) przykładowo, za przekazywaniem z urzędu tytułów wykonawczych właściwym organom egzekucyjnym w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (w przypadku osób fizycznych) opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 8 kwietnia 2010 r., II FSK 2063/08 i z dnia 26 lutego 2014 r., II FSK 735/12. Natomiast pogląd prezentowany przez organy znalazł akceptację w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., II FSK 904/07 oraz z dnia 14 listopada 2011 r., II FSK 411/12. Wydaje się, że poglądy prezentowane w orzeczeniach o konieczności stosowania art. 65 k.p.a. znalazły poparcie w aktualnym orzecznictwie. Dowodzi tego treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2014 r., II FPS 5/14, w której wyrażony został wyraźny pogląd, że: "Brak właściwości organu, do którego złożono wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, nakłada obowiązek przekazania wniosku do organu właściwego zgodnie z art. 65 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy (zob. wyrok NSA z 24 listopada 1998 r., III SA 918/97, CBOSA)". Wprawdzie uchwała ta dotyczyła nieco innej kwestii (właściwość organów egzekucyjnych w przypadkach określonych w art. 19 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) niemniej jednak z uwagi na wagę uchwały orzekający Sąd podziela pogląd w niej zaprezentowany, w szczególności również dlatego, że jest on zbieżny z jednolitym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (zaakceptowanym w części przez rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego). W ponownym postępowaniu organ I instancji podejmie czynności zmierzające do skutecznego wszczęcia postępowania z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. W razie ustalenia, że inny organ egzekucyjny jest właściwy w sprawie – przekaże mu tytuł wykonawczy na zasadzie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jej postanowienie organu I Instancji na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., poz. 720 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonej opłaty sądowej (100 zł).