I SA/Kr 38/15

|Sygn. akt I SA/Kr 38/15 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie, na uchwałę Rady Miejskiej w Miechowie, z dnia 29 listopada 2012 r. Nr XXIV/313/2012, w w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właściciela nieruchomości w, zakresie załącznika zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w części D.1 zawierającej, dane identyfikacyjne dotyczące imienia ojca, imienia matki, telefonu, adresu e-mail oraz w części G zawierającej oświadczenie o treści:, " Pouczona/y o odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56§1 kodeksu karnego skarbowego (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 111, poz. 765) –, podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklaracje lub oświadczenie, podaje, nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na, uszczuplenie, podlega karze grzywny do 72 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie", - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie - W dniu 9 grudnia 2014 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Rady Miejskiej w Miechowie skarga Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXIV/313/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2012 r., poz. 6638). Powyższej uchwale zarzucono obrazę art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: - podania w załączniku do przedmiotowej uchwały zatytułowanym "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci numeru telefonu, adresu e-mail oraz imion rodziców (punkt D.1. załącznika), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, - złożenia w tymże załączniku do zaskarżonej uchwały przez osobę składającą deklarację, oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnoskarbowej określonej w art. 56 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (punkt G. załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnoskarbowej. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie stanowią podstawy do zawarcia w treści załącznika w jego części D.1 danych identyfikacyjnych dotyczących: imienia ojca, imienia matki, telefonu oraz adresu e-mail, w jego części G oświadczenia o treści: "Pouczona/y o odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 111, poz. 765) – podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklaracje lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 72 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie". Stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ cechuje się ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Miechów. Skarżący zwrócił uwagę na okoliczność, że ustawowe wyliczenie w art. 6n ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Okoliczność ta powoduje, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały nim wymienione. Powoduje to zdaniem skarżącego, że tworzony akt prawa miejscowego nie może zawierać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Podniesiono też, iż pomimo powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych, nie istnieje nakaz prawny by z nich korzystać. Zwrócono uwagę, że może zdarzyć się sytuacja, że składający deklarację może nie posiadać telefonu bądź łącza internetowego, albo nawet samego komputera. W takim wypadku, przy zamieszczeniu w deklaracji takiej pozycji, osoba taka nie miałaby możliwości pełnego jej pełnienia. Ponadto podanie numeru telefonu, adresu a-mail przez osobę składającą deklarację nie stanowi informacji niezbędnej do obliczenia kwoty opłaty za podarowanie odpadami. Wyrażono opinię, że dane takie mogłyby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby wypełnić dobrowolnie. Takie dane osobowe powinny być gromadzone jedynie w sytuacji, gdyby były niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnieniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa lub gdyby były niezbędne do wykonania zadań określonych prawem, a realizowanych dla dobra publicznego. Wskazano dalej, że przepisy ustaw, powołane jako podstawa prawna wydania kwestionowanej uchwały, nie upoważniały Rady Miejskiej w Miechowie do zawarcia w treści załącznika, w jego części D.1. danych identyfikacyjnych dotyczących: imienia ojca i imienia matki. Nie ma potrzeby zdaniem Prokuratora zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro osoba taka podaje numer PESEL. Wskazano, że podanie tego numeru wraz z imieniem i nazwiskiem pozwala na jednoznaczne ustalenie osoby, która składa deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie gminy zamieszkiwały osoby o takim samym imieniu i nazwisku. Podniesiono również, że normy zawarte w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach nie stwarzają podstaw do wprowadzenia w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości w jej części G oświadczenia o treści: "Pouczona/y o odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 kodeksu karnego skarbowego (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 111, poz. 765) – podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklaracje lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 72 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie", a zatem zawarcie takiego oświadczenia wykracza poza delegację ustawową wynikającą art. 6 n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zwrócono generalnie uwagę, że brak jest jakichkolwiek przepisów rangi ustawowej, które nadawałyby radzie gminy, miejskiej ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną skarbową. Wskazano, że każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Skoro więc, co podkreślił raz jeszcze skarżący, nie istnieje ogólna norma kompetencyjna w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowiły podstaw do zawarcia w deklaracji rygoru odpowiedzialności karnej skarbowej z art. 56 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy, to w tym zakresie powinna stać stwierdzona nieważność uchwały Rady Miejskiej w Miechowie. Na koniec wskazano, że brak jest ograniczenia czasowego do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, co wynika z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postepowania podnosząc, że w dniu 30 grudnia 2014 r. Rada Miejska w Miechowie podjęła uchwałę nr III/243/2014 w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia warunków i trybu składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pomocą środków komunikacji elektronicznej (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2015 r., poz. 122), która w § 5 postanowiła o utracie mocy zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. Prokurator sprecyzował przedmiot zaskarżenia wskazując, że wnosi o uchylenie jedynie części uchwały w zakresie spornych zapisów: o odpowiedzialności karnoskarbowej i obowiązku podania imienia ojca i matki, nr telefonu i adresu e-mail znajdujących się w załączniku do tejże uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Jak słusznie zaznaczył Prokurator, cechuje się ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Miechów. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w odpowiedzi na skargę. Wniosek ten nie może zostać uwzględniony. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA) "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne j.w.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXIV/313/2012 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości wskazano m. inn. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Miechowie w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie w formularzu deklaracji oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej skarbowej za podanie danych niezgodnych z prawdą, zatajenie prawdy lub nie dopełnienie obowiązku zawiadomienia o zmianie danych objętych składaną deklaracją lub oświadczeniem podatnika, nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu uchwały; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Również wymagane badaną uchwałą podanie danych dotyczących imion rodziców wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Słusznie podnosi Prokurator, że nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro podaje taka osoba numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Identycznie jest z obowiązkiem podania numeru telefonu i adresu e-mail – nie są to dane niezbędne do prawidłowego ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.