I SA/Kr 435/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Stanisław Grzeszek Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala - Rozstrzygnięciem z dnia 6 kwietnia 2018r., nr [...] Zarząd Województwa nie uwzględnił protestu Z. "B. " Sp. z o. o. w B. . Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskodawca wniósł protest do IZ od negatywnego wyniku oceny projektu pt.: "[...]", nr wniosku: [...], złożonego w ramach konkursu nr [...] Szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny zostało zawarte w piśmie z dnia 7 lutego 2018r., [...] W wyniku przeprowadzonej oceny Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) stwierdziła na podstawie przedstawionych przez Wnioskodawcę informacji, że ww. projekt nie jest zgodny z warunkami specyficznymi dla danego działania/poddziałania, określonymi w SzOOP i Regulaminie konkursu, ponieważ nie został uwzględniony w Planie Inwestycyjnym Planu Gospodarki Odpadami Województwa M. (WPGO) zatwierdzonym przez Ministra Środowiska, a tylko takie projekty mogą ubiegać się o dofinansowanie. Co więcej IOK wskazała, że przedmiotowy projekt nie ma charakteru kompleksowego, tj. nie zakłada jednocześnie odzysku, jak również recyklingu odpadów. W związku z powyższym kryterium Kwalifikowalność projektu zostało uznane za niespełnione, a projekt otrzymał ocenę negatywną na etapie oceny formalnej. Podano, że Wnioskodawca w złożonym proteście podjął polemikę z przedstawionymi zarzutami, kwestionując wynik oceny formalnej. Wnioskodawca wskazał w pierwszej kolejności, iż projekt mieści się w zakresie przewidzianej w Planie Inwestycyjnym WPGO modernizacji instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, celem podniesienia efektywności procesu w zakresie mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Wnioskodawca podkreślił, iż w ramach projektu nie nastąpi rozbudowa instalacji, lecz jej doposażenie mające na celu wzrost skuteczności prowadzonych procesów odzysku odpadów komunalnych, zatem termin "rozbudowa" został użyty w innym znaczeniu, niż wynika to z interpretacji IOK. Wnioskodawca wyjaśnił, iż w efekcie realizacji projektu nie zwiększy się wydajność instalacji, a dotychczas funkcjonująca instalacja wraz z doposażeniem planowanym w ramach projektu, stanowić będą w dalszym ciągu tę samą instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W dalszej części protestu Wnioskodawca podjął próbę udowodnienia, iż przedmiotowy projekt ma charakter kompleksowy, wskazując, iż planowane do zakupu urządzenia do rozdrabniania frakcji wysokokalorycznej wydzielanej na istniejącej sortowni odpadów posłużą do uzyskiwania paliwa alternatywnego. Powołując się na Komunikat Komisji z 27 stycznia 2017r. pn. Znaczenie przetwarzania odpadów w energię w gospodarce o obiegu zamkniętym stwierdził, iż uzyskanie paliwa alternatywnego, stanowi metodę odzysku, polegającą na przetwarzaniu odpadów w materiały, które mają być przeznaczone do użycia, jako paliwa stałe. Wnioskodawca podkreślił też, iż realizacja projektu przyczyni się do skuteczniejszego przetwarzania odpadów, szczególnie w kontekście konieczności przystosowania istniejącej instalacji do przyjmowania zwiększonej ilości frakcji odpadów, co jest wynikiem wprowadzenia Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017r., poz. 19). Odnosząc się do zarzutów Wnioskodawcy, IRP w pierwszej kolejności wskazała, że zgodnie z treścią pkt. B.2 WN Wnioskodawca zaplanował realizację inwestycji kwalifikującej się do typu "B", tj. Budowa, rozbudowa, przebudowa instalacji do odzysku, recyklingu i ponownego użycia. Przedmiotem projektu zgodnie z zapisami pola C.2.2 WN jest (cyt.) rozbudowa istniejącej instalacji do odzysku odpadów, funkcjonującej w ramach regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w B. , w zakresie jej dopełnienia o urządzenia do wytwarzania paliwa alternatywnego (RDF), spełniającego wymagania odbiorców RDF. W tym kontekście stwierdzono, że przedmiotowy projekt jest zgodny z celami podziałania 5.2.2 - Gospodarka odpadami - SPR. IRP po analizie dokumentacji projektowej wskazała jednak, iż zaplanowana przez Wnioskodawcę inwestycja nie spełnia warunków specyficznych dla typów projektów A i B, które, to warunki zostały określone w §18 ust. 3 pkt 1 Regulaminu konkursu. Zgodnie ze wskazanym zapisem, warunkiem wsparcia inwestycji będzie ich uwzględnienie w Planie Inwestycyjnym Planu Gospodarki Odpadami Województwa M. (WPGO) zatwierdzonym przez Ministra Środowiska. Jak jednak wskazała IOK w uzasadnieniu negatywnej oceny – przedmiotowy projekt nie został uwzględniony w WPGO. Wnioskodawca został wskazany w WPGO, jako realizator 2 inwestycji, tj. 1. budowy instalacji do przetwarzania tworzyw sztucznych, 2. modernizacji regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK MBP) mającej na celu zwiększenie efektywności procesu. W złożonym proteście Wnioskodawca położył główny nacisk na udowodnienie, iż przedmiotowy projekt stanowi de facto modernizację, ponieważ obejmuje wyłącznie doposażenie instalacji w komponenty technologiczne, które umożliwią wzrost skuteczności prowadzonych procesów odzysku odpadów komunalnych i z tego powodu powinien zostać uznany za zgodny z WPGO. IRP zwróciła jednak uwagę, iż WPGO nie tylko nazywa, ale także precyzuje zakres inwestycji dotyczącej modernizacji RIPOK MBP. Zgodnie z planem inwestycyjnym zatwierdzonym przez Ministra Środowiska modernizacja ma obejmować doposażenie części mechanicznej w separator balistyczny, optyczny, przenośniki, magazyn surowców wtórnych, a w części biologicznej - plac dojrzewania. Przedsięwzięcie opisane we wniosku o dofinansowanie zakłada natomiast zakup (zgodnie z C.2.2 WN): młyna do rozdrabniania paliwa, zestawu przenośników taśmowych, zabezpieczenia przeciwpożarowe instalacji RDF, śluzy tunelowej do zabezpieczenia załadunku przed opadami, 4 kontenerów do odbierania RDF z instalacji, samochód ciężarowy hakowy do obsługi instalacji RDF. Mając na uwadze powyższe IRP podkreśliła, iż powodem stwierdzenia, że projekt nie spełnia warunków specyficznych określonych w Regulaminie konkursu, nie jest jedynie różnica w nazewnictwie, czy użytej terminologii (modernizacja/rozbudowa), lecz przede wszystkim zakres rzeczowy inwestycji, która mogłaby być objęta dofinansowaniem w ramach konkursu. IRP potwierdziła, iż IOK w sposób prawidłowy oceniła, że przedmiotowy projekt nie został uwzględniony w Planie zatwierdzonym przez Ministra Środowiska, i tym samym nie może ubiegać się o dofinansowanie w ramach podziałania 5.2.2 z uwagi na niespełnienie warunków specyficznych, określonych w Regulaminie konkursu oraz SzOOP. Argumenty Wnioskodawcy w tym zakresie nie mogły więc zostać uznane za zasadne, a protest już z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie. Aby jednak w pełni odnieść się do zarzutów Wnioskodawcy IRP wskazała, iż zgodnie z opisem zawartym w pkt 5 SzOOP dla Poddziałania 5.2.2 w ramach rozwoju systemu gospodarki odpadami, zgodnego z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, przewiduje się wsparcie m.in. w obszarze związanym z budowa instalacji do odzysku i recyklingu odpadów komunalnych. IRP zwróciła uwagę na zapisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2018r., poz. 21) i wynikające z niej definicje pojęć "odpady komunalne" oraz "odzysk". IRP nie zgodziła się z twierdzeniami Wnioskodawcy, iż przedmiotowy projekt ma charakter kompleksowy. Nie można było bowiem uznać, iż inwestycja obejmuje zarówno odzysk, jak i recykling odpadów, bowiem uzyskanie paliw zostało wyłączone z definicji recyklingu na mocy zapisów ww. ustawy. Podkreślono przy tym, że IRP nie neguje faktu, iż realizacja inwestycji, przyczyni się do skuteczniejszego przetwarzania odpadów, jednak jej dofinansowanie ze środków RPO WM na lata 2014-2020 nie jest możliwe w świetle obowiązujących regulacji prawnych wskazanych przede wszystkim w SzOOP oraz Regulaminie konkursu. W konsekwencji IRP podtrzymała negatywny wynik oceny, stwierdzając, iż przedłożona do oceny dokumentacja aplikacyjna nie spełniała kryterium Kwalifikowalność projektu i protestu nie uwzględniła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, w tym art. 58 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. 2017r. poz. 1460 ze zm., dalej: "u.z.r.p.") a także naruszenie zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, wersja nr 4, stanowiącego zał. do Uchwały Nr 286/18 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2018r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 5 Oś Priorytetowa - Ochrona środowiska, Działanie 5.2 Rozwijanie systemu gospodarki odpadami, Poddziałanie 5.2.2 Gospodarowanie odpadami, stanowiącego załącznik nr 1 do Nr 259/17 Zarządu Województwa z dnia 23 lutego 2017r., zmienionego Uchwałą Nr 1733/17 z dnia 26 października 2017r. oraz Uchwałą Nr 1997/17 z dnia 30 listopada 2017r. W uzasadnieniu skargi podano m.in., że stwierdzenie organu, iż: "zgodnie z planem inwestycyjnym zatwierdzonym przez Ministra Środowiska modernizacja ma obejmować doposażenie części mechanicznej w separator balistyczny, optyczny, przenośniki, magazyn surowców wtórnych, a w części biologicznej - plac dojrzewania" jest niewłaściwe, ponieważ wymienione doposażenie jest wyłącznie przykładowym zakresem inwestycyjnym, który może prowadzić do wzrostu efektywności prowadzonego procesu technologicznego i nie jest to lista zamknięta. Zresztą opis większości zadań inwestycyjnych ujętych w Planie Inwestycyjnym WPGO ma pewien niedookreślony stopień ogólności ze względu na planistyczny, a nie projektowo-wykonawczy charakter. Z tego względu opisy ujętych tam zadań nie mają i nie mogą mieć charakteru enumeratywnego wyliczenia wszystkich składników poszczególnych planowanych zadań. Taką interpretację planu inwestycyjnego potwierdza również samo podejście IZ w kontekście oceny innych pozytywnie rozpatrzonych projektów dotyczących budowy, rozbudowy, przebudowy punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych wraz z punktami napraw w ramach tego samego konkursu. Jednocześnie strona zwróciła uwagę, że Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego nie wskazywało konieczności określania zamkniętej listy urządzeń, maszyn służących do poprawy efektywności prowadzonego procesu technologicznego w ramach modernizacji/rozbudowy instalacji (potwierdzenie takiego wywodu wskazują ogólne zapisy przy innych instalacjach MBP ujętych w Planie Inwestycyjnym). Ponadto wskazano, że modernizacja objęta wnioskowanym Projektem ujętym w Planie inwestycyjnym ma być realizowana w formule "zaprojektuj i wybuduj, co oznacza, że skarżąca we wniosku o dofinansowanie założyła jedynie o zakup urządzeń i maszyn, które będą dopiero zweryfikowane na etapie projektu technologicznego wykonanego przez podmiot wyłoniony w drodze zamówienia przeprowadzonego zgodnie z Prawem Zamówień Publicznych. Podkreślono również, że w ramach modernizacji nie nastąpi rozbudowa instalacji, a jedynie doposażenie w komponenty technologiczne, które umożliwią wzrost skuteczności prowadzonych procesów odzysku odpadów komunalnych, w szczególności w zakresie odzysku tworzyw sztucznych. Zdaniem strony skarżącej, wbrew twierdzeniom IZ, istotne znaczenie ma terminologia wskazana w dotychczasowej dokumentacji. Zakup określonych komponentów ze swej istoty nie przesądza o tym, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę. Stanowi raczej dostosowanie istniejącej instalacji do obecnych standardów technologicznych i jej unowocześnienie, poprzez właśnie ich modernizację, nie zaś rozbudowę. Realizacja projektu wpłynie na wzrost efektywności istniejącej instalacji, a także umożliwi realizację wymogów wprowadzonych przepisami prawa w ostatnim czasie. Jednocześnie strona stwierdziła, że projekt ma charakter kompleksowy, umożliwiający jednocześnie odzysk, jak również recykling odpadów. Podkreślono, że zakres projektu stanowi modernizację istniejącej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, prowadzonej przez stronę i uwzględnionej w Planie Inwestycyjnym. Zakres przewidzianych do realizacji w ramach projektu dostaw i prac nie stanowi rozbudowy w rozumieniu wykładni leksykalnej, obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa. W wyniku realizacji projektu nie nastąpi wzrost wydajności istniejącej instalacji, a wyłącznie wzrost efektywności prowadzonych procesów przetwarzania odpadów, co umożliwi realizację wymogów prawnych wprowadzonych w ostatnim czasie. Jednocześnie w modernizowanej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, prowadzona działalność prowadzi do realizacji procesów odzysku, jak również recyklingu. Z tego względu projekt ma jak najbardziej kompleksowy charakter, niezależnie od faktu, że zaplanowana i ujęta we wniosku aplikacyjnym modernizacja, obejmuje tylko cześć jego elementów. Projekt spełnia zatem wymóg kwalifikowalności. W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia a dodatkowo, odnosząc się do zarzutu, że zapisy WPGO mają "planistyczny, a nie projektowo wykonawczy-charakter", co wraz z porównaniem innych zadań i przyznanych dofinansowań, miałoby prowadzić do wniosku, że "opisy ujętych tam zadań nie mają i nie mogą mieć charakteru enumeratywnego wyliczenia wszystkich składników poszczególnych planowanych zadań", wskazano, że w żadnym stopniu argumentacja ta nie wspiera tezy o niezgodności z prawem zaskarżonej oceny. Wynika to z faktu, że nawet gdyby przyjąć, że twierdzenie to jest prawdziwe i zakres projektu w WPGO można rozszerzyć, zachowując przy tym warunek kwalifikowalności w ramach RPO WM 2014-2020, to i tak nie można go odnosić do niniejszej sprawy, gdyż tutaj mamy do czynienia nie z rozszerzeniem zakresu w projekcie konkursowym w stosunku do przewidzianego w WPGO, a z jego zupełną odmiennością. Innymi słowy, wniosek złożony w konkursie nie stanowi projektu przewidzianego w WPGO, ani nawet jego rozszerzenia. Jest projektem zupełnie nowym, nieujętym w wykazie. Również i twierdzenia o tym, że w ramach projektu dojdzie jedynie do modernizacji instalacji nie zasługują na aprobatę. Będzie to bowiem - jak słusznie wskazał we wniosku o dofinansowanie wnioskodawca - jej rozbudowa o "moduł" służący zupełnie nowemu celowi - produkcji alternatywnego paliwa RDF. Dodania nowej funkcjonalności przy pomocy zainstalowania nowego młyna do rozdrabniania odpadów, dodatkowych przenośników taśmowych, z koniecznymi ingerencjami w konstrukcje stalowe, podesty, przesypy oraz integracjami szeregu instalacji, nie można nazywać modernizacją. Dodatkowo wskazano, że we wniosku o dofinansowanie znalazł się opis projektu, którego zakres jest znacznie bliższy do tego zawartego w WPGO. Znalazł się on w polu J.2 zatytułowanym "Komplementarność projektu w stosunku do projektów planowanych do realizacji w przyszłości". Istotnym szczegółem jest to, że projekt ten jest planowany do dofinansowania w ramach POliŚ na lata 2014-2020. Zestawiając twierdzenia zawarte w pismach strony z tym zapisem wniosku o dofinansowanie, można dojść do wniosku, że jeden projekt przewidziany w WPGO (jeden punkt na liście tam zawartej) zamierza ona zrealizować 2 razy. Powyższe dodatkowo potwierdza prawidłowość dokonanej oceny, a przede wszystkim, ujawnia niezgodność z prawdą przedstawionych twierdzeń. Wskazano nadto, że nie przeczą prawidłowości oceny, nawet pewne niezaprzeczalne walory projektu, które wielokrotnie były akcentowane w uzasadnieniu skargi. Same one bowiem nie wystarczą do uznania, że projekt spełnia wszystkie wymogi formalne dla niniejszego konkursu, zaś dokonana ocena, w ocenie organu wykazała, że jeden z warunków koniecznych dla kwalifikowalności projektu nie został spełniony. W świetle powyższej argumentacji wniesiono o oddalenie skargi w całości, bowiem ocena wniosku nie została dokonana z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynika oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Z kolei przepis art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017r., poz. 1460 ze zm., dalej: u.z.r.p.), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi, stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 u.z.r.p. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami, odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie: - ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); - negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej); - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej; - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej; - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu. Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). W wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych, poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Dodać nadto należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych, procedur wyłaniania projektów. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej). W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi, jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016r., sygn. akt I SA/Rz 823/16). Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011r., sygn. akt II GSK 1115/11 – rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca, wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie z dnia 6 kwietnia 2018r., nr [...], którym Zarząd Województwa nie uwzględnił protestu Z. "B. " Sp. z o. o. w B. . Protest został wniesiony od negatywnego wyniku oceny projektu pt.: "[...] objętego wnioskiem o nr [...], złożonego w ramach konkursu nr [...] W wyniku przeprowadzonej oceny, Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) stwierdziła, że ww. projekt nie jest zgodny z warunkami specyficznymi dla danego działania/poddziałania, określonymi w SzOOP i Regulaminie konkursu, ponieważ nie został uwzględniony w Planie Inwestycyjnym Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego (WPGO) zatwierdzonym przez Ministra Środowiska. Co więcej IOK wskazała, że przedmiotowy projekt nie ma charakteru kompleksowego, tj. nie zakłada jednocześnie odzysku, jak również recyklingu odpadów. W związku z powyższym kryterium Kwalifikowalność projektu zostało uznane za niespełnione, a projekt otrzymał ocenę negatywną na etapie oceny formalnej. Powyższe zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą, jednakże w przekonaniu Sądu, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W tym miejscu podać trzeba, że podstawowymi dokumentami określającymi przebieg przedmiotowego konkursu, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze, są: Regulamin konkursu oraz kryteria wyboru projektów – stanowiące Załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu. Ocena formalna prowadzona jest zgodnie z zapisami załącznika nr 5 do Regulaminu konkursu, tj. Regulamin prac Komisji Ocen Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa M. na lata 2014-2020 dla trybu konkursowego zamkniętego (Regulamin KOP). Dodać należy, że zgodnie z treścią pkt. B.2 WN, strona skarżąca zaplanowała realizację inwestycji kwalifikującej się do typu "B", tj. Budowa, rozbudowa, przebudowa instalacji do odzysku, recyklingu i ponownego użycia. Przedmiotem projektu zgodnie z zapisami pola C.2.2 WN jest rozbudowa istniejącej instalacji do odzysku odpadów, funkcjonującej w ramach regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w B. , w zakresie jej dopełnienia o urządzenia do wytwarzania paliwa alternatywnego (RDF), spełniającego wymagania odbiorców RDF. W tym kontekście podać trzeba, co nie jest kwestią sporną w sprawie, że przedmiotowy projekt jest zgodny z celami podziałania 5.2.2 - Gospodarka odpadami - SPR. Jednakże zauważyć należy – na co słusznie zwrócił uwagę organ – iż zaplanowana przez stronę skarżącą inwestycja nie spełnia warunków specyficznych dla typów projektów A i B, które, to warunki zostały określone w § 18 ust. 3 pkt. 1 Regulaminu konkursu. Zaznaczyć należy, że zgodnie ze wskazanym wyżej zapisem, warunkiem wsparcia inwestycji będzie ich uwzględnienie w Planie Inwestycyjnym Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego (WPGO) zatwierdzonym przez Ministra Środowiska. Jednocześnie zauważyć trzeba, że analogiczny wymóg znalazł się w opisie zawartym w pkt 5 SzOOP dla Poddziałania 5.2.2. (w wersji obowiązującej w chwili ogłoszenia konkursu, tj. przyjętej uchwałą ZWM nr 1928/17 z dnia 23 listopada 2017r., str. 145). Na kanwie kontrolowanej sprawy, strona skarżąca usiłowała udowodnić, że przedmiotowy projekt stanowi modernizację, ponieważ obejmuje wyłącznie doposażenie instalacji w komponenty techniczne, które umożliwiają wzrost skuteczności, prowadzonych procesów odzysku odpadów komunalnych i z tego powodu powinien zostać uznany za zgodny z WPGO. W kontekście zarzutów skargi, podać jednak trzeba, że WPGO nie tylko nazywa, ale także precyzuje zakres inwestycji dotyczącej modernizacji RIPOK MBP. W konsekwencji, rację ma organ, który słusznie wskazał, że przedmiotowy projekt nie został uwzględniony w WPGO. Z. "B. " Sp. z o.o. został bowiem wskazany w WPGO, jako realizator dwóch inwestycji, tj.: 1. budowy instalacji do przetwarzania tworzyw sztucznych, 2. modernizacji regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK MBP) mającej na celu zwiększenie efektywności procesu. Zgodnie z planem inwestycyjnym, zatwierdzonym przez Ministra Środowiska, modernizacja ma obejmować doposażenie części mechanicznej w separator balistyczny, optyczny, przenośniki, magazyn surowców wtórnych, a w części biologicznej - plac dojrzewania. Natomiast przedmiotowy projekt polega na rozbudowie istniejącej instalacji do odzysku odpadów, funkcjonującej w ramach regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w B. , w zakresie jej dopełnienia o urządzenia do wytwarzania paliwa alternatywnego (RDF), spełniającego wymagania odbiorców RDF w oparciu o: młyn do rozdrabniania paliwa; zestaw przenośników taśmowych; zabezpieczenie przeciwpożarowe instalacji RDF; śluz tunelowy do zabezpieczenia załadunku przed opadami; 4 kontenery do odbierania RDF z instalacji; samochód ciężarowy hakowy do obsługi instalacji RDF. Nie można tracić z pola widzenia, że zakres ten jest oczywiście odmienny od tego, co zostało przewidziane w projekcie, co uzasadnia negatywną ocenę kwalifikowalności przedmiotowego projektu. Zaaprobować należy stanowisko organu, który uznał, że powodem stwierdzenia, iż projekt nie spełnia warunków specyficznych określonych w Regulaminie konkursu, nie jest jedynie różnica w nazewnictwie, czy użytej terminologii (modernizacja/rozbudowa), lecz przede wszystkim zakres rzeczowy inwestycji, która mogłaby być objęta dofinansowaniem w ramach przedmiotowego konkursu. Racjonalna jest zatem ocena organu w zakresie, czy przedmiotowy projekt, to "modernizacja regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK MBP), mająca na celu zwiększenie efektywności procesu". Zapisy projektu wskazują bowiem, że działania nim objęte nie są modernizacją, nie dotyczą też tego, co opisano w WPGO. Prawidłowo zatem uznał organ, że przedmiotowy projekt nie został uwzględniony w Planie zatwierdzonym przez Ministra Środowiska i tym samym nie może ubiegać się o dofinansowanie w ramach podziałania 5.2.2 z uwagi na niespełnienie warunków specyficznych, określonych w Regulaminie konkursu oraz SzOOP. W konsekwencji zarzuty skargi, że w ramach projektu dojdzie jedynie do modernizacji instalacji nie zasługują na aprobatę. Będzie to bowiem - jak słusznie wskazała we wniosku o dofinansowanie strona skarżąca - jej rozbudowa o "moduł", służący zupełnie nowemu celowi - produkcji alternatywnego paliwa RDF (ang. refuse derived fuel). Podkreślić wypada, że nie można nazywać modernizacją, dodania nowej funkcjonalności przy pomocy zainstalowania nowego młyna do rozdrabniania odpadów, dodatkowych przenośników taśmowych, z koniecznymi ingerencjami w konstrukcje stalowe, podesty, przesypy oraz integracjami szeregu instalacji (pole C.2.3. WN). Odnosząc się natomiast do twierdzeń skargi, że zapisy WPGO mają "planistyczny, a nie projektowo wykonawczy-charakter", co wraz z porównaniem innych zadań i przyznanych dofinansowań, miałoby prowadzić do wniosku, że "opisy ujętych tam zadań nie mają i nie mogą mieć charakteru enumeratywnego wyliczenia wszystkich składników poszczególnych planowanych zadań", prawidłowo wskazał organ, że argumentacja ta nie wspiera tezy o niezgodności z prawem zaskarżonej oceny. Nawet gdyby przyjąć, że twierdzenie to jest prawdziwe i zakres projektu w WPGO można rozszerzyć, zachowując przy tym warunek kwalifikowalności w ramach RPO WM 2014-2020, to i tak nie można go odnosić do niniejszej sprawy, gdyż na jej gruncie mamy do czynienia nie z rozszerzeniem zakresu w projekcie konkursowym w stosunku do przewidzianego w WPGO, a z jego zupełną odmiennością. Innymi słowy, słusznie wskazał organ, że wniosek złożony w konkursie nie stanowi projektu przewidzianego w WPGO, ani nawet jego rozszerzenia. Jest projektem zupełnie nowym, nieujętym w wykazie. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z opisem zawartym w pkt 5 SzOOP dla Poddziałania 5.2.2 w ramach rozwoju systemu gospodarki odpadami, zgodnego z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, przewiduje się wsparcie m.in. w obszarze związanym z budową instalacji do odzysku i recyklingu odpadów komunalnych. Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U z 2018r., poz. 21) przez odpady komunalne, rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Natomiast przez odzysk, rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Natomiast przez recykling rozumie odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk. W świetle powyższego, słuszne jest stanowisko organu, że – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – przedmiotowy projekt nie ma charakteru kompleksowego. Nie można bowiem uznać, iż inwestycja obejmuje zarówno odzysk, jak i recykling odpadów, bowiem uzyskanie paliw zostało wyłączone z definicji recyklingu na mocy zapisów Ustawy o odpadach. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, ocena wniosku strony skarżącej zgodna była z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1 u.z.r.p., który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcy równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest też zobowiązana – z mocy art. 45 ust 4 u.z.r.p. – do niezwłocznego przekazania wnioskodawcy pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Sąd podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie ww. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazujące, że strona powinna wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. W orzecznictwie podnosi się również, że uzasadnienie oceny powinno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Jeżeli uzasadnienie informacji zawiera taką treść, która umożliwia stronie podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 2410/14, wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1114/13 dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, kryterium to zostało spełnione a najlepszym dowodem powyższego, jest fakt, iż strona skarżąca sformułowała konkretne zarzuty, podważające merytoryczną zasadność dokonanej oceny. Ocena ta zawierała stosowne uzasadnienie potwierdzające przeprowadzoną analizę treści wniosku w kontekście wymogów spełnienia kryteriów, zgodnie z regulaminem. Uzasadnienie oceny wniosku strony skarżącej było zatem wystarczające i umożliwiało podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, w ramach wniesionego protestu. Dodatkowo, analizując uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, zawarte w zaskarżonej w niniejszej sprawie informacji o nieuwzględnieniu protestu z dnia 6 kwietnia 2018r. Sąd stwierdza, że jest ono zgodne z u.z.r.p. Przede wszystkim należy zauważyć, że IRP dokonała weryfikacji pierwotnej oceny merytorycznej projektu w zakresie kryteriów i zarzutów objętych protestem strony skarżącej, odnosząc się przy tym do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii i podniesionych zarzutów. Organ przedstawił własną argumentację dotyczącą oceny projektu w ramach zaskarżonego kryterium i w granicach zaskarżenia. Ocena ta jest uznaniowa, ale nie dowolna. Sąd administracyjny ocenę tę w pełni podziela. Przyczyny negatywnej oceny projektu zostały wskazane wprost w rozstrzygnięciu. Na marginesie zauważyć trzeba, że organ nie negował faktu, iż realizacja inwestycji, opisanej we wniosku, przyczyni się do skuteczniejszego przetwarzania odpadów, jednak jej dofinansowanie ze środków RPO WM na lata 2014-2020 nie jest możliwe w świetle ww. regulacji prawnych i dokonanej na ich podstawie oceny przedmiotowego wniosku. Same walory projektu nie wystarczą bowiem do uznania, że projekt spełnia wszystkie wymogi dla niniejszego konkursu, zaś dokonana kontrola wykazała, że jeden z warunków koniecznych dla kwalifikowalności projektu nie został spełniony. Wszystkie powyższe okoliczności zdecydowały o podzieleniu przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie, stanowiska organu, zaprezentowanego w toku oceny wniosku Z. "B. " Sp. z o. o. w B. , przeprowadzonej prawidłowo na podstawie kryteriów oceny projektów, dokonanych w oparciu o zapisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa M. na lata 2014-2020 - wersja nr [...], stanowiącego zał. do Uchwały Nr 286/18 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2018r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 5 Oś Priorytetowa - Ochrona środowiska, Działanie 5.2 Rozwijanie systemu gospodarki odpadami, Poddziałanie 5.2.2 Gospodarowanie odpadami, stanowiącego załącznik nr 1 do Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 23 lutego 2017r., zmienionego Uchwałą Nr 1733/17 z dnia 26 października 2017r. oraz Uchwałą Nr 1997/17 z dnia 30 listopada 2017r. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie, odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku.