I SA/Kr 476/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. – [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu. Gmina Miejska K. – [...] w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2017r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 pkt 1 lit a Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013r., zmieniającego Rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (dz. U. z 2013r., poz. 1326), poprzez zastosowanie go, podczas gdy Rozporządzenie to nie znajdowało zastosowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniesiono się do kwestii merytorycznych sprawy. Wobec wyżej sformułowanego zarzutu, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi uznając, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji skargowej na gruncie art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał rozstrzygnięcie, jako organ I instancji. W pozostałej części uzasadnienia odniesiono się do zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Zatem podstawowe znaczenie dla możliwości rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ma kwestia legitymacji procesowej strony wnoszącej skargę. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, której wniesienie jest niedopuszczalne. Jednym zaś z powodów owej niedopuszczalności jest brak legitymacji procesowej. Wspomniany art. 50 § 1 p.p.s.a. wyznacza, jako element legitymacji procesowej posiadanie "interesu prawnego" we wniesieniu skargi. Podstawę legitymacji procesowej strony (jej własnego interesu prawnego) musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np.: wyrok NSA z dnia 20 maja 2016r. I OSK 94/15, postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011r. II FSK 2500/10 i postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2013r. IV SA/Po 755/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazać także należy, że kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, podlega działalność administracji publicznej. Charakter tej kontroli determinuje zatem strukturę postępowania administracyjnego, ukształtowaną jako spór prowadzony przed sądem przez podmiot, żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie, stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem uruchomione ze skutkiem merytorycznego rozpoznania skargi tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. Jak już wyżej wspomniano, skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany, jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zakończonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej, rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008r., VI SA/Wa 1958/07, LEX Nr 463905). Podkreślić także trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone – jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości – tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Natomiast brak legitymacji do złożenia skargi podmiotów powołanych do ochrony obiektywnego porządku prawnego, przesądza już na etapie wstępnej weryfikacji skargi o jej niedopuszczalności, obligując w konsekwencji sąd do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, LEX Nr 175364). W kontekście powyższego wskazać należy na realia przedmiotowej sprawy, w której Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, art. 34 § 4 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 599 ze zm.), postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017r., nr [...] uznał wniesiony zarzut w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 12 sierpnia 2016r. w zakresie "nieistnienie obowiązku" za nieuzasadniony. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lutego 2017r., nr [...] uchyliło ww. postanowienie w całości i orzekło w ten sposób, że uznało zarzut nieistnienia obowiązku, zgłoszony w sprawie postępowania egzekucyjnego za uzasadniony. Skargę na postanowienie organu II instancji złożyła Gmina Miejska K. – [...] w K., a zasadność jej wniesienia została poddana kontroli sądu na etapie wstępnej weryfikacji. W pierwszej kolejności podać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy. Niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy stroną skarżącą postanowienia organu odwoławczego jest organ egzekucyjny, który wydał postanowienie w I instancji, ponieważ nie przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Dla przykładu warto zwrócić uwagę, że podobne stanowisko, jak w przedmiotowej sprawie, legło u podstaw licznych orzeczeń zapadłych w sprawach, w których to z kolei ZUS wnosił skargi na postanowienia dyrektorów izb skarbowych, uchylające postanowienia ZUS także w sprawach zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (zob. np. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2012r. II FSK 2947/12 oraz postanowienie NSA z dnia 26 października 2011r. II GSK 1070/10). Warto również wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, jednostka samorządu terytorialnego nie może skarżyć rozstrzygnięć organów administracji publicznej, jeżeli jej własny organ brał udział w postępowaniu administracyjnym jako organ administrujący. W szczególności podnosi się, że "w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jednak bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków" - tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 października 1990r. sygn. akt SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7). W orzeczeniu tym podkreślono, że nie jest możliwe jednoczesne występowanie w postępowaniu, jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie, (szerzej na ten temat także: postanowienie NSA z dnia 15 maja 1997r., sygn. akt I SA 1799/96, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, wyrok NSA z dnia 22 lipca 1999r., sygn. NSA 974/99, postanowienie z dnia 24 stycznia 1997r., sygn. I SA 802/95, postanowienie NSA z dnia 18 lipca 2001r., sygn. I SA 398/00, wyrok NSA z dnia 24 marca 2015r., sygn. I OSK 1693/13, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. OPS 1/03). Również w doktrynie wskazuje się, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ, pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Mając na uwadze powyższe rozważania i okoliczności sprawy, Sąd stwierdził, że skoro Prezydent Miasta K. był organem I instancji w sprawie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony, to nie przysługiwała mu legitymacja skargowa na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd odrzucił skargę Gminy Miejskiej K., jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Orzeczenie wydał w formie postanowienia, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym - zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.