I SA/Kr 613/15

|Sygn. akt I SA/Kr 613/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 maja 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), WSA Waldemar Michaldo, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska – Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Prądnik-Biały, na uchwałę Rady Gminy Liszki, z dnia 8 października 2012 r. Nr XXIII/188/2012, w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli, nieruchomości położonych na terenie gminy Liszki, , I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obowiązku podania imienia ojca i matki w rubryce C załącznika nr 1 "Deklaracja o, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" i w rubrykach A "Dane współwłaściciela/współposiadacza nieruchomości", załącznika nr 1 do składanej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi o współwłasności nieruchomości, oznaczonych nr 1 i 2 oraz w zakresie znajdującego się w rubryce G załącznika nr 1 "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie, odpadami komunalnymi" i w rubrykach D załącznika nr 1 do składanej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o współwłasności nieruchomości pouczenia o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych, niezgodnych ze stanem faktycznym",, II.. w pozostałym zakresie skargę oddala., , , W dniu 11 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła za pośrednictwem Rady Gminy Liszki skarga na uchwałę nr XXIII/188/2012 z dnia 8 października 2012 r. w sprawie: określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Liszki. Powyższej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie na składającego deklarację obowiązku składania w załączniku do zaskarżonej uchwały rubryka G oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości stwierdzając, że ponieważ załącznik do deklaracji nie posiada osobnej rubryki zawierającej miejsce na podpis składającego deklarację poza rubryką, w której jest pouczenie o odpowiedzialności karnej, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, gdyż bez tego podmiot składający deklarację nie będzie mógł jej skutecznie złożyć. W uzasadnieniu podniesiono, że do przedmiotowej uchwały został określony załącznik zatytułowany "deklaracja o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy", w którym w rubryce G zawarto de facto obowiązek składania oświadczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Zdaniem Prokuratora, formułując powyższe oświadczenie prawodawca miał na myśli odpowiedzialność karna przewidzianą w art. 233 § 1 kodeksu karnego, bowiem brak jest innego przepisu statuującego odpowiedzialność karną za składanie fałszywych zeznań czy oświadczeń. Powołany przepis jednak, ani żadne inne przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie dają jednak uprawnienia organowi do nałożenia na składającego deklarację obowiązku składania oświadczeń zawierających pouczenia o odpowiedzialności określonej w treści art. 233 kodeksu karnego. Cytując treść art. 233 § 6 kodeksu karnego skarżący wyszedł z założenia, że warunkiem odpowiedzialności karnej za przestępstwo złożenia fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tymczasem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym art. 6n nie zawiera upoważnienia do zamieszczania we wzorach deklaracji obowiązku składania oświadczenia pod rygorem art. 233 kodeksu karnego. Powyższe stanowisko Prokurator wsparł poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowym. Końcowo wskazano na brak ograniczenia czasowego dla możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, jako aktu prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej uwzględnienie. Organ zgodził się z argumentacją Prokuratora wskazując jednocześnie, że podnoszone w skardze naruszenie nie zostało zakwestionowane przez organ nadzoru, ale stanowisko prezentowane przez Prokuratora jest obecnie respektowane w orzecznictwie sądowym, w związku z czym uchwała obarczona tymi naruszeniami zostanie uchylona na najbliższej sesji Rady Gminy Liszki planowanej na koniec kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Liszki. Dlatego przyznać należy rację Prokuratorowi, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Wskazać również należy, że istotne jest na gruncie niniejszej sprawy określenie przedmiotu zaskarżenia. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Z treści skargi wynika, że objęto nią całą uchwałę Rady Gminy Liszki, dlatego też Sąd dokonał oceny jej zgodności z prawem niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego. Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić trzeba, że w podstawie prawnej przedmiotowego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Liszki w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Zgodnie z treścią art. 233 kodeksu karnego, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl § 2 tego artykułu warunkiem odpowiedzialności z art. 233 § 1 Kodeksu karnego jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. W art. 233 § 6 Kodeksu karnego przewidziano, iż § 1-3 oraz § 5 tego artykułu stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie wówczas, gdy przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepis art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywał (i nie przewiduje) możliwości odebrania oświadczenia dotyczącego wskazania nieruchomości, na której powstają odpady komunalne, liczby osób zamieszkujących na tej nieruchomości, sposobu gromadzenia odpadów, a więc danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 w zw. z § 1 Kodeksu karnego. Z tych też przyczyn Sąd uznał za uzasadnione stanowisko Prokuratora, że zamieszczenie w rubryce G formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały oświadczenia o pouczeniu o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą nie miało podstawy prawnej w postaci wyraźnego przepisu upoważniającego radę gminy do tego typu zapisu w uchwale; nie służyło również w żaden sposób prawidłowemu obliczaniu opłaty za gospodarowanie odpadami. Wnoszący skargę Prokurator nie zauważył jednak, że identyczny niedozwolony zapis znalazł się w obydwu rubrykach D "załącznika nr 1 do składanej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi o współwłasności nieruchomości". W tym zatem zakresie również należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Również, czego nie zauważa Prokurator, wymagane w badanej uchwale podanie danych dotyczących imienia ojca i matki (rubryka C deklaracji w zakresie danych i rodzaju podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji oraz rubrykach A1 i A2 załącznika nr 1 do składanej deklaracji "Dane współwłaściciela/współposiadacza nieruchomości") wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących imion rodziców osoby fizycznej składającej deklarację, skoro podaje taka osoba numer PESEL. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia więc organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 cyt. ustawy skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną. Wbrew bowiem przekonaniu Prokuratora wyeliminowanie jedynie spornych zapisów jest wystarczające, gdyż w pozostałym zakresie uchwała jest zgodna z prawem. Stwierdzenie ich nieważności nie zdezintegruje nadto zaskarżonego aktu, nie ma też niebezpieczeństwa, że bez stwierdzenia nieważności całej uchwały podmiot składający deklarację nie będzie mógł jej skutecznie złożyć. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.