I SA/Kr 767/15

|Sygn. akt I SA/Kr 767/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), WSA Ewa Michna, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu, na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze, z dnia 28 stycznia 2013 r. Nr XXXVII/279/13, w sprawie ustalenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części znajdującego się w rubryce D.1, i D.2 załącznika, nr 1 obowiązku podania danych w postaci numeru telefonu i adresu e-mail oraz znajdującego się w rubryce G załącznika nr 1 i rubryce J, załącznika nr 2 pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego za podanie danych niezgodnych z prawdą, , - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części -, W dniu 8 maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła za pośrednictwem Rady Miejskiej w Zatorze skarga na uchwałę nr XXXVII/279/13 z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na nałożeniu na osoby składające deklarację obowiązku podania w załącznikach do zaskarżonej uchwały: - danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, adresu e-mail (załącznik nr 1 pkt D.1 i D. 2), podczas gdy dane te nie są konieczne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, - zawarcia pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością (załącznik nr 1 pkt G, załącznik nr 2 pkt J), podczas gdy organ nie posiada kompetencji, aby odbierać dane pod takim rygorem w celu obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu podniesiono, powołując się na orzecznictwo sądowe, że przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6l i art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają organom gminy kompetencji do nałożenia na zobowiązanego do złożenia deklaracji obowiązku w postaci wskazywania zakwestionowanych danych, jak również zawierania pouczenia o odpowiedzialności karnej. Informacje te nie są potrzebne organowi do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkowo organ nie posiada kompetencji, aby odbierać od zobowiązanego dane pod wspomnianym rygorem w celu obliczenia opłaty. Końcowo wskazano na brak ograniczenia czasowego dla możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, jako aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Zatorze reprezentowana przez Burmistrza Zatora wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że z przepisu art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika enumeratywnie treść deklaracji ani dozwolone lub zakazane przez prawo żądanie informacji. Jedynym ograniczeniem jest zapewnienie prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty. Zdaniem organu, skoro przepis art. 6n mówi o tym, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, to żądane dane służą podjęciu skutecznej egzekucji w przypadku nieuiszczania opłat, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, te zaś nie zabraniają pobierania tych danych. Wskazano nadto, że od 1 lutego 2015 r. przepis uległ zmianie i obecnie daje prawo gromadzenia danych w postaci numeru telefonu i adresu poczty elektronicznej właściciela nieruchomości. Odnośnie do zawartego w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego organ zaznaczył, że deklaracja "śmieciowa" jako forma zeznania o odpadach stanowiących przedmiot naliczenia opłaty jest dowodem w rozumieniu art. 181 Ordynacji podatkowej, zatem w sytuacji sfałszowania danych w niej zawartych burmistrz ma obowiązek zawiadomić organy ścigania po myśli art. 304 kodeksu postępowania karnego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 233 k.k. Skoro zatem przepis ten dotyczy także, albo przede wszystkim sytuacji fałszowania deklaracji, to pouczenie o tej odpowiedzialności winno być nie tylko prawem ale i obowiązkiem. Zdaniem organu, przepis art. 233 k.k. jest przepisem rangi ustawowej, a jego nieznajomość lub nieświadomość jego treści nie zwalnia z jego stosowania i odpowiedzialności za jego złamanie. Skoro więc jest to przepis o takim charakterze, to powołanie go w jakimkolwiek dokumencie, w tym także powszechnie obowiązującym nie może rodzić skutku nieważności, czy naruszenia prawa. Końcowo zwrócono uwagę, że organ dostrzega linię orzeczniczą w kwestii pouczenia o odpowiedzialności karnej i w związku z tym z ostrożności wnosi o ewentualne uchylenie skarżonej uchwały tylko w tej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego. Cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzór formularza deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie Zatora. Dlatego przyznać należy rację Prokuratorowi, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą stwierdzić trzeba, że w podstawie prawnej przedmiotowego aktu wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). W ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta w Zatorze w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Wbrew przekonaniu organu, ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 103/15). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że żądanie podania danych w postaci adresu e-mail oraz numeru telefonu stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie są to bowiem informacje niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty, w szczególności gromadzeniu danych osobowych, czy też – jak argumentuje organ - zbieraniu informacji w celu zapewnienia skuteczności ewentualnej przyszłej egzekucji. Dalej wskazać należy, że normy zawarte w art. 6n ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (został pouczony o odpowiedzialności karnej). Kwestionowana klauzula nie stanowi bowiem objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy. Podstawy prawnej dla wprowadzenia przedmiotowej klauzuli brak także w innych regulacjach analizowanej ustawy, czy również w art. 233 § 1 k.k., stanowiącym, że odpowiedzialności karnej podlega ten, kto składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę. W tym zakresie należy stwierdzić, że warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Penalizacja określonych zdarzeń prawnych może bowiem nastąpić wyłącznie wprost przepisami rangi ustawowej. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie zastosował art. 152 przedmiotowej ustawy, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania ww. przepis dotyczący wykonalności aktu.