I SA/Kr 787/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków – Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVIII/183/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w części nałożenia obowiązku podania w części C w poz. 4 załącznika zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci numeru telefonu - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie - W dniu 8 kwietnia 2015 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożona za pośrednictwem organu skarga Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Gminy Iwanowice z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVIII/183/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych poprzez nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku podania w części C w poz. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" danych w postaci numeru telefonu, podczas gdy dane te nie są niezbędne do zidentyfikowania osoby składającej deklarację lub obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nadto są danymi osobowymi, których przetwarzanie jest dopuszczalne jedynie w warunkach określonych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, zaś żadna z sytuacji wymienionych w tym przepisie w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakwestionowanej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że znajdujące się w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, przepisy prawne, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniały Rady Gminy w Iwanowicach do zawarcia w treści załącznika do uchwały w jego poz. C w pkt 4 dotyczącym danych identyfikacyjnych osoby wypełniającej deklarację, obowiązku podania numeru telefonu kontaktowego. Jak bowiem wynika z art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach celem delegacji ustawowej w nim zawartej było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty oraz ułatwiania jej składania. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które są konieczne do zidentyfikowania osoby składającej deklarację oraz do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. W opinii Prokuratora, wskazane dane niewątpliwie wykraczają poza ten cel i nie są niezbędne do ustalenia tożsamości osoby składającej deklarację. Skoro bowiem osoba taka zobowiązana jest wskazać w formularzu swoje imię i nazwisko, a także numer PESEL, organ z łatwością może ją zidentyfikować, nawet wówczas, gdy na terenie gminy zamieszkiwać będą osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Ponadto Prokurator podkreślił, że podanie danych takich jak numer telefonu mogłoby być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą składający deklarację mógłby dobrowolnie wypełnić. W przypadku rzeczonego formularza brak jest natomiast wyjaśnienia, iż wypełnienie któregoś z pól w nim zamieszczonych jest fakultatywne. W tym kontekście Prokurator podniósł, że pomimo powszechności korzystania przez społeczeństwo z usług telefonicznych, może zdarzyć się sytuacja, w której wypełniający deklaracje nie będzie posiadał numeru telefonu. W takim wypadku osoba taka nie miałaby możliwości pełnego wypełnienia deklaracji. W opinii Prokuratora, zaskarżona uchwała narusza również przepis art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Numer telefonu stanowi bowiem dane osobowe, które stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. ustawy mogą być przetwarzane (w tym zbierane) między innymi w przypadku, gdyby było to niezbędne w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. W realiach przedmiotowej sprawy nie sposób dopatrzyć się owej niezbędności lub konieczności w odniesieniu do potrzeby uzyskania numeru telefonu osób wypełniających deklarację. Nie zachodzi również żaden z pozostałych warunków przewidzianych w art. 23 ust. 1 tej ustawy umożliwiający organowi przetwarzanie danych osobowych. Końcowo Prokurator zauważył, że z uwagi na zapis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym brak jest ograniczenia czasowego dla możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy bez względu na datę jej uchwalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszym rzędzie podniesiono, że zaskarżona uchwała została pozbawiona mocy prawnej w związku z wejściem w życie uchwały Rady Gminy Iwanowice z dnia 24 kwietnia 2013 r. Nr XXXIII/225/2013, która określiła na nowo wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem bezzasadne jest niniejsze postępowanie w sytuacji, gdy skarga wniesiona została po utracie mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę. Przedstawiono ponadto stanowisko, że na podstawie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach rada gminy może żądać od właścicieli nieruchomości danych niezbędnych do zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem możliwość przetwarzania danych osobowych nie jest uzależniona od zgody osoby składającej deklarację, tylko od oceny niezbędności danych w naliczaniu i poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Możliwość przetwarzania niezbędnych danych osobowych składających deklarację należy ocenić, uwzględniając przesłanki przetwarzania danych osobowych określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy o ochronie danych osobowych. Wobec tego organ uznał, że nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku podania w załączniku do uchwały danych w postaci numeru telefonu stanowi informacje niezbędne w celu identyfikacji osoby składającej deklarację oraz konieczne do prawidłowego naliczenia i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ stanowią one dopełnienie takiej informacji o danej osobie. Jest to również zgodne z postanowieniami ustawy o ochronie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również zaznaczyć, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Prokurator, którego uprawnienie w tej materii wynika z art. 8 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony terminem (art. 53 § 3 cyt. ustawy), nie musi nadto przed wniesieniem skargi wyczerpywać środków zaskarżenia, ewentualnie wzywać do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W dalszej kolejności należy podnieść, że uchwała w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, cechuje się bowiem ogólnością, generalnością i abstrakcyjnością. Określa adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienia go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory formularzy deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami ponoszonych przez wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych położonych na terenie gminy Iwanowice. Dlatego stwierdzić należy, że nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok (art. 147 § 1 cyt. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze należy odnieść się w pierwszym rzędzie do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o oddalenie skargi z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego. Wniosek ów jest niezasadny. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 (dostępny w CBOSA): "Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, (...) że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę". W orzecznictwie NSA podnosi się nadto, że uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym ani bezzasadnym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 – dostępne j.w.). Dokonując zatem kontroli uchwały objętej skargą w zakresie wskazanym, stwierdzić trzeba, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. W podstawie prawnej uchwały z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVIII/183/2012 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), jak również art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05 - dostępne w CBOSA). Jak wskazano wyżej, w ocenie Sądu podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Iwanowicach w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest wskazywany przepis art. 6n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07 – wszystkie opublikowane w CBOSA). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Słusznie podnosi Prokurator, że nie ma potrzeby zamieszczać danych dotyczących numeru telefonu, gdyż – wbrew stanowisku organu – dane te ani nie służą prawidłowej identyfikacji podmiotu składającego deklarację, ani też nie są niezbędne dla obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny i wystarczający ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Ponadto słusznie Prokurator argumentuje, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 z późn. zm.) przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych, nie można bowiem zapominać, że dane w postaci numeru telefonu wraz z imieniem i nazwiskiem stanowią dane osobowe w rozumieniu cyt. ustawy. Ponadto nie zachodzi żaden z przypadków dla możliwości przetwarzania pozyskiwanych w ten sposób danych osobowych przewidziany w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, w szczególności gromadzenie takich danych nie jest niezbędne w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego powodu należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.