I SA/Kr 901/15

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: Anna Frasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 27 marca 2013 r. Nr XXVIII-251/13 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości 1. stwierdza nieważność uchwały w zakresie zawartego w Załączniku nr 1 do uchwały oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi, 2. stwierdza nieważność uchwały w zakresie zawartego w Załączniku nr 1 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązania do podania imion i nazwisk wszystkich osób zamieszkujących daną nieruchomość. Prokurator Rejonowy w Nowym Targu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVIII/251/13 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV-228/12 Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, zarzucając naruszenie: - art. 6n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych polegające na zawarciu w Załączniku nr 1 do uchwały oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych dla celów związanych z ustaleniem należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej, oraz - art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych polegające na zawarciu w Załączniku nr 1 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązania do podania imion i nazwisk wszystkich osób zamieszkujących daną nieruchomość. Zdaniem strony skarżącej złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie upoważnia do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wynikające wprost z ustawy jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu uchwałodawczego gminy do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji. Nadto w Załączniku nr 1 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązano składającego oświadczenie do podania imion i nazwisk wszystkich osób zamieszkujących daną nieruchomość. Zobowiązanie takie wykracza poza zakres danych niezbędnych dla prawidłowego naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, a wystarczającą do tego informacją jest podanie jedynie liczby osób. Zatem zobowiązanie do podania imion i nazwisk wszystkich osób zamieszkujących daną nieruchomość stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowi naruszenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łapsze Niżne wskazała, iż zamieszczenie kwestionowanych zapisów w uchwale wynikało z nieprecyzyjnego wskazania przez ustawodawcę formy oraz treści wzoru deklaracji. Wykaz osób zamieszkujących miał stanowić podstawę obliczenia miesięcznej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie, w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 3 powołanej ustawy do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym na podstawie cytowanych przepisów akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji zapisu: "Przez podpisanie niniejszej deklaracji wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczania należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi", wykracza poza zakres opisany art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje bowiem oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały, tj. w art. 6n w/w ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6 o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Ustawa o ochronie danych osobowych w art. 23 ust. 1 wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, wskazując m.in. zgodę, jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek, gdyż podpisanie deklaracji stanowi jednoczesne wyrażenie zgody na przetwarzanie danych. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody bez alternatywności w tym zakresie jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 4 czerwca 2014 r., II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., I SA/Kr 669/14). Również końcowa część załącznika nakładająca na osobę składającą deklarację obowiązek podania imienia i nazwiska osób zamieszkujących na terenie nieruchomości stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podanie danych personalnych tych osób, nie stanowi informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Wystarczającą do tego informacją będzie podanie ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Jak słusznie wskazał Prokurator w skardze, to nie dane osobowe, lecz ilość osób ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty. Przykładowo to, czy składający deklarację poda np. 10 osób i dodatkowo wskaże każdą z nich z imienia i nazwiska, czy też wskaże jedynie liczbę 10 osób – nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty. Deklaracja w sprawie wzoru opłat za gospodarowanie odpadami nie może służyć innym celom niż tylko obliczeniu przez składającego taką deklarację opłaty. Nakazanie podawania w/w. danych stanowi więc naruszenie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Skoro zatem kwestionowane zapisy uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. Wobec tego nie mają znaczenia argumenty skarżonego organu o nieprecyzyjności ustawodawcy, gdyż w/w przepisy zarówno ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i ustawy o ochronie danych osobowych nie nastręczają żadnych wątpliwości co do ich wykładni, a nawet ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż ewentualne uchylenie uchwały wywierające skutki tylko od daty uchylenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 1776/06). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.