I SA/Kr 901/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Inga Gołowska Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na informację Stowarzyszenia P. z dnia 16 sierpnia 2017 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu I. uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie P. , II. zasądza od Stowarzyszenia P. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 200 zł (dwieście złotych). Sygn. akt I SA/Kr 901/17. UZASADNIENIE Zaskarżoną informacją z dnia 16 sierpnia 2017r., Stowarzyszenie [...]", poinformowało E. R., że w wyniku ponownej oceny operacji pod tytułem [...] w zakresie świadczenia usług związanych z animacją czasu wolnego pod numerem [...] brak jest podstaw do uwzględnienia protestu w zakresie kryterium "Innowacyjność projektu". Rozstrzygnięcie powyższe zapadło po zaskarżeniu protestem przez E. R. informacji Stowarzyszenia [...] z dnia 20 czerwca 2017r., iż przedmiotowa operacja została wybrana do finansowania, ale nie mieści się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze na dzień przekazania wniosków. W swoim proteście E. R. podniosła, iż planowana do otwarcia działalność gospodarcza stanowi znacząco udoskonaloną usługę na całym obszarze LGD oraz wprowadza na rynek zupełnie nowe usługi jak sensoplastyka, wynajem sprzętu animacyjnego, organizacja wycieczek animacyjnych dla najmłodszych po obszarze LGD, zaś podstawowe usługi związane z animacją zostają znacząco ulepszone. Wskazała też na urządzenia, które mają sprzyjać ochronie środowiska i ochronie klimatu, czego organ nie uwzględnił zaniżając liczbę przyznanych punktów (w zakresie kryterium "Innowacyjność" przyznano jedynie 3 punkty, a w ramach kryterium "Wpływ na ochronę środowiska" 0 punktów). W uzasadnieniu nieuwzględnienia protestu Stowarzyszenie podało, iż z definicji innowacyjności wynika, że jest ona rozumiana, jako wdrożenie nowego na danym obszarze lub znacząco udoskonalonego produktu, usługi, procesu, organizacji lub nowego sposobu wykorzystania lub zmobilizowania istniejących lokalnych zasobów przyrodniczych, historycznych, kulturowych czy społecznych na obszarze LSR. Przedmiotowa operacja dotyczy usług, które w żaden sposób nie są nowe, ani udoskonalone. Poszczególne usługi wymienione w biznesplanie przez wnioskodawcę są oferowane na terenie Gmin R. oraz J. . Powołanie się beneficjenta na główny kod PKD w ramach działalności gospodarczej nie jest tutaj argumentem przesądzającym. Sama kompleksowość usługi nie stanowi o tym, że jest ona innowacyjna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. R. zarzuciła, iż argumenty przedstawione przez skarżony organ budzą wątpliwość, co do bezstronności, gdyż żadna z wymienionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia firm nie prowadzi rzeczonych działalności kompleksowo, a przede wszystkim poza swymi siedzibami, zatem w odróżnieniu od nich wnioskowana działalność, jest znaczącym udoskonaleniem, pozostającym w zgodzie z definicją "Innowacyjności". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. Dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3§2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3§3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich ustaw szczególnych zaliczyć trzeba ustawę z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 217 ) jak również ustawę z 20 lutego 2015r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. (Dz. U. 2015, poz. 378). Zgodnie z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy w zakresie polityki spójności stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3§3 p.p.s.a. Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu, jako środka odwoławczego, w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 ustawy). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą albo pośredniczącą - jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie na podstawie porozumienia albo umowy, o których mowa w art. 10 ust. 1. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę w wyniku ponownej negatywnej oceny projektu (operacji), której dokonał organ Stowarzyszenia na skutek uwzględnienia protestu przez Zarząd Województwa [...] i skierowania operacji do ponownej oceny (art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy). Okoliczność skuteczności wniesienia skargi nie budzi żadnych zastrzeżeń. Dlatego, w kwestii zakresu i kryteriów oceny sądowej zaakcentować trzeba, że podstawą wniesienia protestu, w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ/instytucja rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również i sąd I instancji rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia zatem do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyrok NSA z 7 marca 2017r., sygn. akt: II GSK 357/17, dostępny na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, omawiana ustawa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej, niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013r., sygn. akt: II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianego stricte, jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia, czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 czerwca 2017r., sygn. akt: III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z 11 maja 2017r., sygn. akt: II SA/Op 113/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując do kontroli oceny operacji należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Zważywszy na treść zarzutów skargi zaakcentować trzeba, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 jest w pierwszej kolejności określenie w jednoznaczny i jasny sposób warunków oraz zasad postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności, kryteria wyboru powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a pojęcia określające kryteria, w przypadku ich niejednoznaczności, powinny zostać zdefiniowane tak, aby wyłączyć dowolność organu przy dokonywaniu oceny. Ponadto, zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Wskazanym standardom nie odpowiadają natomiast systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Dlatego, zarzut naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2016r., sygn. akt: I SA/Ke 486/16, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie skarżąca wnosząc protest, a następnie skargę do sądu podniosła zarzuty dotyczące kryterium wyboru projektu pn. "Innowacyjność" dokonanego na podstawie wadliwej oceny merytorycznej wnioskowanej przez nią operacji. Zakwestionował brak przyznania większej ilości punktów w zakresie owego kryterium oraz zarzucił naruszenie zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy. Wskazała w szczególności, że ocena jej projektu w zakresie innowacyjności została przeprowadzona nierzetelnie. W ocenie skarżącej definicja kryterium "innowacyjności" mówi o tym, że innowacja to wdrożenie nowego na danym obszarze lub znacząco udoskonalonego produktu, usługi, procesu, organizacji lub nowego sposobu wykorzystania lub zmobilizowania istniejących lokalnych zasobów przyrodniczych, historycznych, kulturowych, czy społecznych na obszarze lokalnej strategii rozwoju. Rada stowarzyszenia przyznała jej wnioskowi jedynie 3 punkty za innowacyjność na terenie Gminy, a co do obszaru lokalnej strategii rozwoju wskazała na inne podmioty świadczące rzekomo te same usługi. Tymczasem podmioty te w ocenie skarżącej usług takich nie świadczą. W art. 37 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Znajdują one umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014-2020", wyrok NSA z 3 lutego 2017r. sygn. akt: II GSK 1/17- dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Szczególnego podkreślenia wymaga, że nie można uznać oceny, a co zatem idzie wyboru projektu, za dokonaną w sposób przejrzysty i rzetelny, jeżeli nie zawiera ona jasnego i popartego merytorycznymi argumentami uzasadnienia przyznanej projektowi liczby punktów. To bowiem uzasadnienie dokonanej oceny projektu jest wyłączny źródłem wiedzy dla przedkładającego projekt, o tym w jaki sposób został on oceniony. Ocen przejrzysta i rzetelna, to nie taka która informuje wyłącznie o liczbie punktów przyznanych w ramach ocenianych kryteriów, ale taka która zawiera również argumenty uzasadniające przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów. Ponadto przytaczane w ocenie argumenty muszą odnosić się do przedstawianej w projekcie analizy poszczególnych kryteriów w zestawieniu z określoną przez oceniających instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wskazać należy, że ocena rzetelna to ocena dokonana na podstawie przyjętych, jasnych i jawnych kryteriów jej dokonywania. Jednocześnie ocena taka nie może być przeprowadzana na podstawie innych okoliczności, zachowania, czy też zdarzeń, które nie były podane w zakresie oceny danego kryterium, czy też na podstawie dokonywanej przez oceniających interpretacji lub uzupełnienia uprzednio sformułowanych przesłanek. W realiach kontrolowanej sprawy rada stowarzyszenia zakwestionowała innowacyjność operacji formułując ocenę, że dotyczy ona usług, które w żaden sposób nie są nowe, ani udoskonalone. Poszczególne usługi wymienione w biznesplanie są już oferowane na terenie gmin R. oraz J. , a powołanie się beneficjenta na główny kod PKN w ramach działalności gospodarczej nie jest tu żadnym argumentem; sama kompleksowość usługi nie stanowi o jej innowacyjności. Przedstawionego wyżej stanowiska rady stowarzyszenia, w świetle przywołanych wyżej reguł oceny projektu nie sposób zaakceptować. Zgromadzony w sprawie materiał przemawia bowiem za innowacyjnym charakterem proponowanych przez skarżącą rozwiązań. Już we wniosku skarżąca zawarła zapisy, że planowana operacja wprowadza na rynek zupełnie nowe usługi, takie jak sensoplastyka, wynajem sprzętu animacyjnego, czy ulepszone usługi związane z animacją, a firma będzie świadczyć wszystkie te usługi w sposób kompleksowy. W biznesplanie zapisy te rozwinęła i uszczegółowiła, akcentując zwłaszcza kreatywne zajęcia warsztatowe i animacje podczas imprez plenerowych, a także wynajem sprzętu animacyjnego i organizację wycieczek animacyjnych na całym obszarze lokalnej strategii rozwoju. Podkreślała także kwestię innowacyjności w rozumieniu kompleksowości świadczonych usług i ich świadczenie także poza siedzibą firmy. Zauważyć także należy, że niezależnie od stanowiska skarżącej, Samorząd Województwa rozstrzygając protest dokonał analizy własnej rynku, w wyniku której stwierdzono brak na całym obszarze LGD kompleksowego świadczenia analogicznych usług przez jeden podmiot. W rozstrzygnięciu zwrócono także uwagę, że z oferowanych przez wnioskującą usług, jako jednego podmiotu korzystać będą mogli zarówno klienci instytucjonalni, jak i indywidualni, w tym dzieci i osoby niepełnosprawne. W tym kontekście uprawnione jest stwierdzenie skarżącej, iż nawet przy pominięcia użycia kodów PKN, które podważałyby fakt świadczenia przedmiotowych usług przez inne podmioty na obszarze lokalnej strategii rozwoju, żaden z nich nie prowadzi działalności kompleksowo i poza swoją siedzibą. Tym samym, poprzez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia rada stowarzyszenia naruszyła powołany art. 37 ust 1 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w zakresie przejrzystego, rzetelnego i bezstronnego wyboru projektu do finansowania. Przy ponownej ocenie projektu LGD weźmie pod uwagę wyżej przedstawioną argumentację sądu, odnosząca się do zagadnienia innowacyjności wniosku. Informacja o wyniku oceny w zakresie spełniania przez operację kryteriów wyboru musi zawierać przekonujące uzasadnienie tej oceny, a także motywy którymi się kierowano przyznając daną liczbę punktów w zakresie poszczególnych kryteriów. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64 tej ustawy w związku z art. 200 ustawy o p.p.s.a.