I SA/Kr 922/15

|Sygn. akt I SA/Kr 922/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek, WSA Ewa Michna (spr.), Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Sączu, na uchwałę Rady Gminy Łabowa, z dnia 21 lutego 2013 r. Nr XXVII/212/2013, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, - w zakresie w jakim Załącznik do uchwały w części H nakłada na składającego deklarację obowiązek złożenia oświadczenia o wyrażeniu, zgody na przetwarzanie jego danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;, - w zakresie w jakim Załącznik Nr 3 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nakłada na składającego, deklarację obowiązek składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 Kodeksu karnego., Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Łabowa z dnia 21 lutego 2013 r. nr XXVIII/212/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie: - w jakim Załącznik do uchwały w części H nakłada na składającego deklarację obowiązek złożenia oświadczenia o wyrażeniu, zgody na przetwarzanie jego danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; - w jakim Załącznik Nr 3 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nakłada na składającego, deklarację obowiązek składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 Kodeksu karnego. Zdaniem Prokuratora ww. uchwała w zaskarżonym zakresie naruszyła: art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) w zw. z art. 233 § 3 ustawy -Kodeks karny i w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.). W ocenie skarżącego wymóg złożenia ww. oświadczeń nie znajdował oparcia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Prokurator uzasadniał, że sposób sformułowania oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych powodował, że składający deklarację nie miał możliwości wyboru i poprzez popisanie deklaracji, automatycznie musiał wyrazić zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych, co było niezgodne z art. 23 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Odebranie od składającego deklarację ww. oświadczenia, nastąpiło z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wskazanego w art. 6n ustawy o utrzymaniu czy i porządku w gminach; ponadto było zbędne z uwagi na art. 23 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia o ochronie danych osobowych. Skarżący Prokurator zaznaczał, że na dzień podjęcia uchwały Nr XXVIII/212/2013, żaden z przepisów przywołanych przez Radę Gminy w Łabowej, nie przewidywał możliwości odebrania od składającego deklarację oświadczenia - w celu potwierdzenia danych wskazany deklaracji - pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 ustawy - Kodeks karny. Prokurator zastrzegał, że wprawdzie zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie uchwały Rady Gminy Łabowa z dnia 10 grudnia 2013 r. nr XXXV/259/13, jednakże z uwagi na różnice w skutkach utraty mocy uchwały oraz stwierdzenia jej nieważności wniesienie skargi było zasadne. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 września 2015 r. Wójt Gminy Łabowa wniósł o umorzenie postępowania sądowego, względnie o oddalanie skargi. W ocenie organu skarga była bezzasadna bowiem w dniu 10 grudnia 2013 r. to jest przed wniesieniem skargi przez Prokuratora, Rada Gminy podjęła nową uchwałę – nr XXXV/259/13 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za zagospodarowanie opłatami komunalnymi, która w § 4 wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę. Tym samym bezprzedmiotowe stało się postępowanie skargowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części było przy tym niezbędne z uwagi na konieczność wyeliminowania wadliwych zapisów ze skutkiem wstecznym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Generalnie przepis ten oznacza, że organy władzy publicznej, a takim niewątpliwie jest rada gminy, mogą działać tylko w takim zakresie w jakim posiadają kompetencję nadaną im przez wyraźny przepis prawa. Jest to więc odwrotna zasada niż w przypadku obywateli, działających zgodnie z regułą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 3 powołanej ustawy do związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei art. 6n ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego aktu stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Rada gminy w uchwale może nadto określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n cytowanej ustawy było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zamieszczenie we wzorze deklaracji oraz wzorze informacji oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego nie służyło w żaden sposób prawidłowemu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Dodać należy, że strona przeciwna nie miała nawet prawa do pouczenia o tego typu przepisach w kontekście wypełniania deklaracji. Zgodnie bowiem z art. 233 § 6 kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika więc, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, aby przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. W konsekwencji, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom, składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań). Tymczasem ww. przepisy nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 kodeksu karnego należy rozumieć zarówno przepis samej ustawy, jak również przepis uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do ustalenia obowiązującego wzoru informacji i deklaracji nie można wyprowadzić podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. W Załączniku do zaskarżonej uchwały Rada Gminy zawarła zapis: "Zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz.926 z późn. zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie moich danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Powyższa treść wykracza poza zakres opisany art. 6n ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymóg oświadczenia dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych nie znajduje bowiem oparcia w podstawie prawnej badanej uchwały, tj. w ww. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Ustawa o ochronie danych osobowych w art. 23 ust. 1 wymienia przesłanki legalności przetwarzania danych osobowych, wskazując m.in. zgodę jako przesłankę zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych. Zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosownych przepisach prawa. Podkreślić przy tym trzeba, że opisane w zaskarżonej uchwale wymaganie nie zostało sformułowane jako alternatywa do ewentualnego zaakceptowania przez deklarującego, lecz jako jego obowiązek. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji de facto obowiązku oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych na potrzeby wykonywania zadań wynikających z realizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 4 czerwca 2014 r., II SA/Kr 644/14, z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Kr 679/14, z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Kr 645/14, z dnia 29 maja 2014 r., I SA/Kr 669/14). Skoro zatem kwestionowany fragment uchwały został podjęty bez podstawy prawnej, to taka wada ma charakter istotny. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda uchwała zawierająca istotne naruszenia prawa (jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym) jest nieważna, przy czym nieważność może dotyczyć całości lub części uchwały. W tej rozpoznawanej Sąd uznał, że nieważność dotyczy tylko części zaskarżonej uchwały, tj. - w jakim Załącznik do uchwały w części H nakłada na składającego deklarację obowiązek złożenia oświadczenia o wyrażeniu, zgody na przetwarzanie jego danych osobowych dla potrzeb naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; - w jakim Załącznik Nr 3 do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nakłada na składającego, deklarację obowiązek składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 § 6 Kodeksu karnego. Istotne naruszenie prawa dotyczy w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 2 ust. 2 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i objęcie wymogiem zamieszczenia oświadczeń, które nie są niezbędne do wykonania tej uchwały. Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji o podjęciu przez Radę Gminy Łabowa nowej uchwały, zmieniającej uchwałę zaskarżaną poprzez usunięcie z niej zapisów pouczenia nr. 2, należy wskazać, że uchylenie czy zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądowej kontroli. Jak wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Zmiana uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 1776/06). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 720 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.