II SA/Kr 1004/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 czerwca 2023 r. znak: WI-I.7840.4.35.2022.JK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej K. F. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 3 października 2022r. nr 944/6743/2022 znak AU-01-7.6743.2125.2022.API działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości K. przy ul. [...], na działce nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgłoszenie zamiaru budowy wskazanej przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego " Łuczanowice II – część A,B,C" zatwierdzonego uchwałą nr XVI/339/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. ponieważ na podstawie § 12 ust. 3 pkt 1-3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru planu wprowadzony został zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. W związku z powyższym zapisem nie istnieje możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wobec czego należało wnieść sprzeciw do wskazanego zgłoszenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. F. podnosząc, że się z nią nie zgadza. Odwołująca się stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i w oczywisty sposób narusza prawo. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 czerwca 2023r. nr WI-I.7840.4.35.2022.JK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę planowania przestrzennego w gminie, określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Planowana inwestycja została usytuowana w terenie, dla którego w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zagospodarowania obszaru jako generalną zasadę obowiązującą w zakresie odprowadzenia ścieków wynikającą z § 12 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Łuczanowice II – część A,B,C" zatwierdzonego uchwałą nr XVI/339/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 maja 2019 r. - dla całego obszaru objętego planem wprowadzono nakaz odprowadzania ścieków w oparciu o system kanalizacji sanitarnej, wprowadzając jednocześnie w § 12 ust. 3 pkt 3 zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Sposób odprowadzania ścieków bytowych z budynków mieszkalnych należy każdorazowo określić w oparciu o warunki miejscowe, biorąc pod uwag obowiązujące na terenie inwestycyjnym przepisy prawa. W § 12 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...] obr. [...] – jednoznacznie określono sposób odprowadzania ścieków sanitarnych. Akt prawotwórczy jakim jest plan ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie i normy w nim zawarte i obowiązuje od chwili ogłoszenia lub po upływie vacatio legi – zatem podstawą wydania decyzji administracyjnych dla obszaru planowanej inwestycji jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa jednoznacznie warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. F. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organom: - naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie pominięcia hierarchiczności źródeł prawa; 4. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia aktu wyższego rzędu (ustawa) niż akt prawa miejscowego i spowodowało utrzymanie w mocy zgłoszonego sprzeciwu w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane skarżącej jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności z ww. art. 5 przedmiotowej ustawy, a na terenie działki objętej zamierzeniem budowlanym brak jest możliwości podłączenia do kanalizacji; - naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy zgłoszonego sprzeciwu w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane skarżącego jest zgodne z przepisami prawa; - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na to, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez co nie wykazał należytej staranności i dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej powyższe zarzuty czynią wydane decyzje wadliwymi, które w oczywisty sposób naruszają prawa skarżącej wynikające z przepisów ustawowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji organu administracji - Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta Krakowa, którą to decyzją organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalnio ścieków. Zdaniem organów obu instancji, budowie tego obiektu sprzeciwiają się zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w obszarze objętym zgłoszeniem przewiduje nakaz korzystania w zakresie odprowadzania ścieków z kanalizacji zbiorczej, a na terenach nie objętych systemem kanalizacji nakaz gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z jednoczesnym zakazem budowy i korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków. Ponieważ zgłoszenie obejmuje budowę przydomowej oczyszczalni ścieków jej budowa jest sprzeczna z zapisami planu. Stanowisko to zdaniem sądu jest wadliwe. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.(dalej; ustawa) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Przepis art. 30 stanowi, iż zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28 tj. budowa między innymi przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Formalnie zatem sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. W ocenie sądu jednakże, kwestia możliwości zgłoszenia legalnego tj. zgodnego z obowiązującym prawem sprzeciwu wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu, mianowicie, czy formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyżej niż tzw. prawo miejscowe. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy te nie tylko wymieniają źródła prawa obowiązującego w Polsce ale też wprowadzają zasadę hierarchiczności aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie, z którą akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 ust. 3 pkt 1-3), iż na obszarze, w którym zlokalizowane miało być przedsięwzięcie objęte przedmiotowym zgłoszeniem, do czasu realizacji systemu kanalizacji zbiorczej, obowiązuje zasada gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z jednoczesnym zakazem korzystania z przydomowych oczyszczalni ścieków, należało skonfrontować z przepisami rangi ustawowej. Mianowicie przepis art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U.2022.2519 t.j. z dnia 2022.12.07 – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten (rangi ustawowej) wyraźnie wskazuje, iż jeżeli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. W orzecznictwie, w analogicznych sprawach (sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru budowy przydomowych oczyszczalni ścieków motywowany sprzecznością inwestycji z zapisami prawa miejscowego dopuszczającego jedynie gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych) wielokrotnie podkreślano, iż zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji. Dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. II SA/Gd 49/10 wskazał, iż zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i w konsekwencji pozostają w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadzi do wniosku, iż postanowienia tego planu pozostają w sprzeczności z aktem wyższego rzędu – rangi ustawy. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany w art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2001 r.Nr 142 poz. 1591 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (podobnie w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2009 II SA/Gd 181/09, WSA Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. IV SA/Po 194/09, WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r. II SA/Op 207/17, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2020 II SA/Ol 555/20). Jeżeli zatem ustawa zawiera wprost regulacje dopuszczającą dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zabierać zapisów negujących możliwość ich realizacji. Dochodzi wtedy bowiem do kolizji norm prawnych. Norma wyższego rzędu (ustawa) dopuszcza urządzenie, norma niższego rzędu zakazuje jego budowy i eksploatacji. W tej sytuacji pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. Organ nie powinien swego rozstrzygnięcia oprzeć o zapis planu miejscowego jawnie sprzecznego z ustawą. Na pewno zaś sąd nie może rozstrzygnięć takich akceptować. Nieuzasadnionym wydaje się przyjęcie, iż jedynie eliminacja z planu miejscowego zapisu niezgodnego z prawem w drodze skargi na plan, daje na przyszłość możliwość legalnego zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, którą plan ten wyklucza. Dokonując bowiem oceny legalność decyzji, która organ zgłasza sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, sąd ma obowiązek badania nie tylko jej formalnej strony (czy była formalna podstaw do zgłoszenia sprzeciwu) ale merytorycznie ocenia czy podstawa prawna sprzeciwu nie jest sprzeczna z przepisem hierarchicznie wyższym. Jeżeli kontrola dokonana w tym zakresie wykaże, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami planu miejscowego a unormowaniem ustawowym, obowiązkiem sądu jest wydać orzeczeniu w oparciu o zapis rango wyższej – ustawowej. W przeciwnym razie kontrola ta nie miałaby merytorycznego a jedynie formalny charakter. W ocenie sądu nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu (np. dopuszczą tylko gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych) czy zakazują stosowania konkretnych rozwiązań wprost (np. jak w niniejszym postępowaniu - przydomowych oczyszczalni ścieków rozsączających oczyszczone ścieki do gruntu). Istotą jest, że plan miejscowy nie może zabierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, których dopuszcza ustawa. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa dopuszcza rozwiązania także inne. W obu przypadkach skutek jest ten sam. Sprzeciw zgłoszony przez organ zawsze należy ocenić jako sprzeciw zgłoszony w oparciu o nielegalną regulację normatywną. Sam sprzeciw zatem także nie ma waloru legalności. Przenosząc wyżej zaprezentowany wywód na grunt sprawy ocenianej przez sąd, wskazać należy, iż zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego organ zgłosił sprzeciw do zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jest sprzeczny z art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten bowiem dopuszcza budowę i eksploatacje przydomowych oczyszczalni ścieków, także tych które za pomocą drenażu rozsączającego wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu (co jest normalnym, typowym rozwiązaniem) jeżeli oczyszczalnia taka spełniają wymagania określone w przepisach odrębnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).