II SA/Kr 1005/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Śródmieście Wschód w Krakowie na uchwałę nr XXVII/172/2016 Gminy Michałowice z dnia 28 listopada 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części punktu 4.5 załącznika do uchwały Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 28 listopada 2016 r. nr XXVII/172/2016 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Gminy Michałowice w części załącznika "Taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków" w zakresie punktu 4.5. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1/ art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nałożenie na mieszkańców opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych w kwocie 50 zł, mimo braku ustawowego upoważnienia dla Rady Gminy do nałożenia takich opłat; 2/ art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku ponoszenia powyższej opłaty bez upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawiera dla rady gminy upoważnienia do nałożenia takich opłat. Przedmiotowa uchwała będącą aktem prawa miejscowego w załączniku ustalającym taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w punkcie 4.5 ustala wysokość stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych na kwotę 50 zł netto za sztukę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym także opłat jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego. Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy Michałowice z dnia 28 listopada 2016 r. w części ustalającej wysokość stawek opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych w kwocie 50 zł netto za sztukę – według taryfy grupowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Michałowice wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie stanowi, by taryfy określały jedynie ceny za dostarczenie jednego metra sześciennego wody i odprowadzenie jednego metra sześciennego ścieków, co uzasadniałoby takie wąskie rozumienie zakresu taryf. Przepisy ustawy określają taryfy znacznie szerzej. Zgodnie § 2 pkt 12 ustawy taryfa to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Ustawodawca rozróżnia przy tym pojęcia zaopatrzenia w wodę i dostarczania wody, bowiem w tym samym art. 2 pkt 21 definiuje zbiorowe zaopatrzenie w wodę jako działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Zaopatrzenie w wodę jest zatem pojęciem szerszym i obejmuje w swym zakresie miedzy innymi dostarczanie wody czy odbiór ścieków. Brak jest przy tym wyraźnych podstaw do zawężenia zakresu taryf zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków do taryf jedynie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat. Wobec powyższego, w zakresie tej definicji taryfy, rozumianej szerzej jako zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, zawiera się również określenie stawek opłat za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych oraz stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. Niezależnie od powyższego nie sposób pominąć aspektu ekonomicznego i sprawiedliwościowego. Ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne koszty przyłączenia muszą znaleźć swoje pokrycie. Jeżeli kwestionujemy możliwość ich określenia w taryfie i odrębnego pobierania, to stanowić one będą element kalkulacyjny ceny za 1 metr sześcienny wody czy ścieków. W efekcie wszyscy podłączeni już odbiorcy usług ponosić będą koszty przyłączenia nowych odbiorców w cenie wody i ścieków i to niezależnie od faktu, że w większości oni sami lub ich poprzednicy ponieśli w przeszłości indywidualnie koszty przyłączenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Jak stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd w niniejszej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 91/17), iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, Lex nr 81756 oraz wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29.04.2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie Gminy Michałowice. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia i obowiązki generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców Gminy Michałowice. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2016 r. poz. 6995) weszła w życie z dniem 20 grudnia 2016 r., z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Zatem kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi na tę uchwałę należy oceniać na podstawie przepisu art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Przepis art. 53 § 3 P.p.s.a. przed dniem 1 czerwca 2017 r. przewidywał, że prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak już wyżej wskazano zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Wobec powyższego Prokurator mógł wnieść skargę na tę uchwałę w każdym czasie. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym i art. 24 ust 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.). Wniesiona skarga jest zasadna. W rzeczywistości, bowiem te przepisy nie mogą stanowić podstawy dla podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie punktu 4.5 załącznika do uchwały. Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. upoważnia organy gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, i samodzielnie nie stanowi delegacji do stanowienia prawa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf - rozumianych, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Brak jest również podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej uchwały w kwestionowanym zakresie w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) ani ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) - wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 maja 2002 r , sygn. akt I SA 2793/01. Braku podstawy prawnej do ustalania przez radę gminy opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie zmienia fakt, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie, jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Regulacje art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Przepisy te, rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym, zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60). Pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy). Przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy dokonuje wstępnej analizy wniosku. W tym zakresie wójt (burmistrz, prezydent miasta) został wyposażony w kompetencje dwojakiego rodzaju: 1) do sprawdzenia, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, oraz 2) do weryfikacji kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych przez przedsiębiorstwo w poprzednim roku obrachunkowym, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej (art. 24 ust. 4 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. W wyniku analizy dokonywanej przez organ wykonawczy organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków, w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Przeprowadzenie analizy z punktu widzenia legalności taryf sprowadza się do analizy art. 20 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i oceny tego, czy opracowane taryfy odpowiadają określonym w nim wymaganiom. Jednym z nich jest wskazany w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu taryf kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym. Weryfikacji podlegają koszty, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala w oparciu o dokumentację księgową. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, jak słusznie zarzuca skarga, że przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych. Uchwała miała charakter okresowy, jednak wywołała skutki prawne od dnia jej wejścia w życie do dnia utraty mocy obowiązującej, które nie zostały dotychczas usunięte. Uzasadnia to wydanie wyroku, mimo, że zaskarżony akt prawa miejscowego już nie obowiązuje. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 4.5 załącznika uchwały - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.