II SA/Kr 1008/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 10 lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 maja 2008r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), ustalił opłatę w kwocie 43,40 zł za analizę dokumentów związanych z wydaniem postanowienia co do konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia p.n.: "Budowa obwodnicy Gdowa" przed wydaniem postanowienia [...]. W uzasadnieniu organ podał, że czynności, za które naliczona została opłata, podjęte zostały w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W związku z tym stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wykonane czynności podlegają opłacie w wysokości kosztów ich wykonania. Opłatę ustalono zgodnie z zasadami, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004r. Nr 20 poz. 193). Powyższa opłata wynika z czynności poprzedzających wydanie postanowienia tj. analizy wniosku wraz z załącznikami. Od tej decyzji Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. złożył odwołanie, podnosząc, że przywołane przepisy nie znajdują w ogóle zastosowania przy naliczaniu opłat za czynności związane z wydaniem opinii, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Uzasadniając powyższe odwołujący podał art. 106 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ i takie właśnie współdziałanie, w związku z art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska występuje w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Odwołujący podniósł także, że jego stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych - wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt II SA./Kr 3267/02 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r. Zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, odwołujący wnosi o: 1. uchylenie w całości przedmiotowej decyzji organu l instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie 2. uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Decyzją z dnia 10 lipca 2008r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U, z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm. ) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193 ), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie podziela zaprezentowanego w odwołaniu stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w zakresie braku zasadności zastosowania przepisu art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do naliczenia opłaty za czynności związane z wydaniem opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06., w którym wyrażono pogląd, iż bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają z współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Skoro bowiem uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. To, czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Powyższy pogląd potwierdza również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - wyrok z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 894/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 461/07, wyrok z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 682/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 1038/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 676/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II S.A./Kr 1040/07, wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt II S.A./Kr 1039/07, w których podzielony został pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06 a nadto przyjęto, że redakcja art. 3 ustawy o PIS odnosząca się do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, wskazuje, że wymienione tam czynności nie stanowią katalogu wyczerpującego, zatem czynnościami nadzoru zapobiegawczego PIS są oprócz tam wymienionych jeszcze inne czynności, jeżeli mieszczą się one w pojęciu "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Do takich czynności zalicza się dokonywanie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzania raportu i jego zakresu. Zatem uzgodnienie, za które w kwestionowanej decyzji nałożono opłatę należy również zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako zapobiegawczy nadzór sanitarny. Pozwala to przyjąć, iż art. 36 ustawy o PIS stanowi podstawę prawną do obciążenia inwestora opłatą za czynności poprzedzające wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Zapadła w przedmiotowej sprawie decyzja, zawiera uzasadnienie, w którym przedstawiono m. in. sposób wyliczenia kwoty stanowiącej opłatę - z uwzględnieniem średniego godzinnego wynagrodzenia pracownika oraz czasu jego pracy przy analizie dokumentów związanych z wydaniem postanowienia, a także narzutu kosztów pośrednich. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zarzucając - naruszenie art. 36 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że wzmiankowany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska organ wydający postanowienie co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy, którym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Mając na względzie powyższe oraz art. 106 k.p.a., wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. postanowienie, z którym organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej związały obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości określonej zaskarżoną decyzją, zakwalifikowane być powinno jako postanowienie wydane przez organ uzgadniający na żądanie organu występującego o uzgodnienie a więc w ramach współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej. Skoro ocena zawarta w postanowieniu dotyczącym obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia należy do ustawowych kompetencji organów inspekcji sanitarnej, oznacza to, iż nie mogą z tego tytułu pobierać żadnych opłat. N uzasadnienie twierdzeń skargi, skarżący przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z 16.05.2005 r. II S.A./Kr 3267/05 niepubl., wyrok WSA w Krakowie z 31.10.2007 r. II S.A./Kr 787/06, wyrok WSA w Gdańsku z 28.06.2006 r. III SA./Gd 198/06). W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Skarga jest uzasadniona, gdyż brak jest podstaw prawnych do żądania opłaty. Sąd dokonując legalności zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu l instancji w oparciu o wyżej określone zasady postępowania uznał, że decyzje te naruszają prawo - przepisy prawa materialnego art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity : Dz. U. 2006r., Nr 122, poz. 851 ze zm.). Organy stoją na stanowisku, że podstawą prawną do pobrania opłaty jest przepis art. 36 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14.03.1985r. i opłata ta jest za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Przepis art. 3 cytowanej ustawy określa z kolei, co należy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Są to działania , w szczególności: 1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub w budownictwie ; 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej; 4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Nie jest więc to katalog działań mający charakter zamknięty, gdyż do tego zakresu mogą wchodzić też inne działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należące do "zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" ale muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie można domniemywać, czy też interpretować rozszerzające. Kompetencje inne niż wymienione w przepisie art. 3 muszą wynikać wprost z przepisów ustawy. Organy uznały, że opłata została naliczona za opiniowanie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w trybie art. 106 k.p.a. w sprawie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię w trybie art. 57 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 106 k.p.a. określa zasadę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji. W myśl art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Sanitarny wydając opinię w trybie art. 106 k.p.a. był zobligowany przepisem art. 57 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zatem obowiązek Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynikał z ustawy - Prawo ochrony środowiska , a nie z kompetencji określonych w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opinia taka wydana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego została wydana przez organ współdziałający i równorzędny z organem prowadzącym postępowanie główne, a nie organem " sprawującym bieżący i zapobiegawczy nadzór sanitarny" o którym mowa w art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z powyższym, Sąd uznał, że brak jest podstaw prawnych żądania opłaty, w sytuacji wydania opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a., przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który nie był organem sprawującym bieżący i zapobiegawczy nadzór sanitarny w postępowaniu głównym prowadzonym przez inny organ. Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tym samym naruszając je w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż uchybienie to w sposób bezpośredni zdeterminowało treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270). Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.