II SA/Kr 1033/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sek. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.B. i Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2016r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. odrzuca skargę Stowarzyszenia [...] z/s w K. ; II. w uwzględnieniu skargi A.B. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A.B. kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] decyzją nr [...] z dnia 28 kwietnia 2015 r. znak: [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zamontowanej na przyczepie samochodowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. O. w K. Rozstrzygnięcie zapadło w wyniku ustalenia w dniu [...] listopada 2014 r. w wyniku oględzin na dz. o nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. O. w K. przyczepy samochodowej ustawionej na gruncie na czterech stalowych podporach wypoziomowanych na płytach chodnikowych. Przyczepa samochodowa posiada nr rejestracyjny [...]. Na przyczepie zamontowany jest maszt o konstrukcji kratowej aluminiowej o wysokości ok. 18,0 m zamocowany za pomocą odciągów z lin stalowych przymocowanych do łap poziomujących przyczepę stanowiący element przyczepy. Elementy betonowe z płytek chodnikowych i pustaków betonowych ustawione są na wypoziomowanym gruncie; przy czym jeden pustak jest wkopany. W górnej części masztu zamontowane są anteny sektorowe telefonii komórkowej trzech azymutach po 2 sztuki (łącznie 6 sztuk) oraz jedna antena radioliniowa (o pow. okrągłej) wraz z okablowaniem, biegnącym do kontenera ustawionego na przyczepie (stanowi wyposażenie wg oświadczenia p. O.)." (k. 29-33 akt PINB). W ocenie organu I instancji powyższy obiekt nie stanowi obiektu budowlanego wg. ustawy Prawo budowlane i nie wymaga pozwolenia na budowę. Poza tym podano, iż inwestor dokonał zgłoszenia instalacji stacji bazowej do odpowiedniego organu w zakresie kontroli instalacji wytwarzających pole elektromagnetyczne. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło odwołania Stowarzyszenia [...] oraz A. B., zarzucając iż przedmiotowa instalacja stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, sama zaś przyczepa tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Wskazano na urządzenia wsporcze i maszt oraz kwestie całości techniczno użytkowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2016 r. znak[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290,) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, iż inwestor [...]. zrealizował roboty budowlane polegające na zamontowaniu masztu o wysokości ok. 18 m na przyczepie samochodowej. Ze względu na fakt że przedmiotowy maszt przymocowany jest do przyczepy a jego okablowanie biegnie do kontenera znajdującego się na przyczepie przedmiotowy maszt nie jest trwale związany z gruntem. Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy i wykonania robót budowlanych dotyczących rozstawienia przyczepy mobilnej służącej do zamontowania stacji bazowej oraz wykonania zasilania na ww działce. Wprawdzie Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 12 grudnia 2013 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych jednakże w wyniku odwołania inwestora Wojewoda [...] decyzja z dnia 18 lutego 2014 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżona decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych przed organem I instancji. Wojewoda [...] wskazał, że: ..przedmiotem zgłoszenia robót budowlanych nie może być rozstawienie przyczepy, ponieważ czynność ta nie dotyczy obiektu budowlanego w znaczeniu określonym w prawie budowlanym. Powyżej cytowana decyzja Wojewody [...] jest w obrocie prawnym i kształtuje sytuację prawną Inwestora. Zatem umorzenie postępowania w sprawie legalności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zamontowanej na przyczepie samochodowej, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. O. w K. jest zasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Stowarzyszenie [...] oraz A. B. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 kpa powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. Pokreślono, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b pr. bud. przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Wskazano na definicję legalną budowli w art. 3 pkt 3 pr. bud., a także elementy faktyczne przedmiotowej instalacji. Podkreślono również, iż rozstrzygnięcia w zakresie sprzeciwu (trybu zgłaszania) wobec zgłoszonej instalacji nie mogą mieć w związku z tym wpływu na wynik skarżonego postępowania, gdyż istotna jest kwestia posiadania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga Stowarzyszenia [...] podlega odrzuceniu z uwagi na jej nieopłacenie, mimo prawidłowego w tym zakresie wezwania, o czym orzeczono w punkcie I wyroku na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. Skarga wniesiona przez A. B. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, uwzględniając treść zaskarżonej decyzji, że organ zbyt dużą wagę przykłada do faktu występowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia 18 lutego 2014 r. znak: [...] o umorzeniu postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie z art.110 § 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższy przepis wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Nie daje natomiast podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej. Dlatego prawną konsekwencją w/w decyzji Wojewody [...] jest jedynie to, że jeśli inwestor zrealizował przedsięwzięcie dokładnie z dokonanym zgłoszeniem, to nie można mu zarzucić samowoli budowlanej, nawet jeśli obiektywnie wymagało ono uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie należy podkreślić, że organ dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt. 1 w zw. z pkt. 3 prawa budowlanego, uznając że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym, ponieważ usytuowany jest na przyczepie samochodowej. W tym zakresie wyrazić należy odmienny pogląd, który szczegółowo uzasadniony będzie poniżej, a który był wyrażany zarówno w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w skardze, jak również znajdujących się w aktach administracyjnych. Zaznaczyć przy tym należy, że poglądy wyrażone w tych wyrokach nie są ani odosobnione, ani też nieaktualne. Przykładowo można przywołać wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.06.2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 290/17, który zresztą odwołuje się do innych orzeczeń, w tym m.in. do prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2015 roku, wydanego do sygnatury II SA/Kr 121/15 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Otóż w zakresie kwalifikacji przedmiotowego obiektu, wyrazić należy stanowisko, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, dotyczącego barakowozów, przyczep samochodowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, przesądzającym kryterium, które decyduje o zakwalifikowaniu takiego obiektu jako obiektu budowlanego jest przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres funkcjonowania na tej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 348/08, wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 423/11 oraz wyrok NSA z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 39/12). W świetle ustaleń dokonanych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie ulega wątpliwości, że znajdująca się na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. O. w K. przyczepa samochodowa, ustawiona jest na gruncie, na czterech stalowych podporach wypoziomowanych na płytach chodnikowych. Przyczepa samochodowa posiada nr rejestracyjny [...]. Na przyczepie zamontowany jest maszt o konstrukcji kratowej aluminiowej o wysokości ok. 18,0 m zamocowany za pomocą odciągów z lin stalowych, przymocowanych do łap poziomujących przyczepę stanowiących element przyczepy. Elementy betonowe z płytek chodnikowych i pustaków betonowych ustawione są na wypoziomowanym gruncie; przy czym jeden pustak jest wkopany. W górnej części masztu zamontowane są anteny sektorowe telefonii komórkowej w trzech azymutach, po 2 sztuki (łącznie 6 sztuk) oraz jedna antena radioliniowa (o pow. okrągłej) wraz z okablowaniem, biegnącym do kontenera ustawionego na przyczepie. Przyczepa ta usytuowana została w maju 2014 roku, a zatem ponad 3 lata temu, a ponad 2 lata licząc do daty wydania zaskarżonej decyzji. Funkcja jaką ona pełni, charakter i funkcja elementów jakie są na niej zamontowane, sposób jej usytuowania i stabilizacji, a także czasokres jej funkcjonowania, pozwala wyrazić pogląd, że w świetle w/w wyroków jest to budowla, stanowiącą obiekt budowlany. Podlega zatem kognicji organów nadzoru budowlanego. Dodać przy tym należy, że choć istnieje teoretyczna możliwość przemieszczenia tej przyczepy i można także przypuszczać, że byłoby to praktycznie wykonalne, to celem postępowania administracyjnego nie jest prowadzenie hipotetycznych rozważań, ale wydawanie rozstrzygnięć opartych na realnie dokonanych ustaleniach faktycznych. Z tych zaś wynika, że opisana wyżej przyczepa została umieszczona na w/w działce na dłuższy okres czasu i służy jako element konstrukcyjny funkcjonującej od ponad 3 lat stacji bazowej telefonii komórkowej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie każdy postój przyczepy przystosowanej do ruchu drogowego wiązałby się z automatycznym uznaniem, że stanowi ona obiekt budowlany z chwilą jej zaparkowania. Wniosek taki można wywieźć wówczas, gdy przyczepa została ustawiona na nieruchomości w celu jej użytkowania jako obiektu budowlanego. Jak wynika z kontrolowanego postępowania administracyjnego, przedmiotowa przyczepa nie jest użytkowana jako mobilny punkt, lecz stacjonarnie, a jej ustawienie w stwierdzonej przez organy lokalizacji można uznać za docelowe. Innymi słowy pełniona funkcja nosi cechy stałości, zaś inwestor nie użytkował i nie użytkuje przyczepy jako pojazdu, który zmieniałby miejsce zaparkowania. Również fakt zarejestrowania obiektu jako pojazdu mechanicznego, a nawet zawarcia związanej z tym faktem umowy ubezpieczenia OC nie stoi na przeszkodzie uznaniu takiego obiektu za obiekt budowlany. Wyjaśnić trzeba bowiem, że zarejestrowanie pojazdu mechanicznego i zawarcie umowy OC stanowi dodatkową cechę obiektu, jednakże nie wyklucza ona uznania go za obiekt poddany regulacjom Prawa budowlanego. Szczególnie, że wykonywanie obiektu w określonym miejscu może również polegać na jego usytuowaniu, w sytuacji kiedy konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, a określona rzecz może stać się obiektem budowlanym po ustawieniu jej w określonym miejscu z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania. Podsumowując tę część należy zatem stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego błędnie potraktowały przedmiotową przyczepę jako inny obiekt niż obiekt budowlany. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że zrealizowany obiekt, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń organu, przedmiotowy obiekt jest stacją bazową telefonii komórkowej, w której skład wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze oraz 6 anten sektorowych i 1 antena radioliniowa. Dlatego w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, tak określonego przedsięwzięcia nie można uznać za podlegającego obowiązkowi zgłoszenia. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę, w całej rozciągłości podziela poglądy wyrażone w szczególności w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 roku, sygnatura II OSK 1999/14, LEX nr 2111135. W uzasadnieniu tego wyroku, wskazane zostały wyczerpująco i na wielu płaszczyznach wraz z odwołaniem się do innych wyroków NSA poglądy, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z tezą do w/w wyroku: 1. Już sam fakt, iż przedsięwzięcie inwestora przede wszystkim polega na zamontowaniu na stałe trzech masztów i zainstalowaniu na tych masztach anten jako urządzeń telekomunikacyjnych oraz zamontowaniu pozostałego sprzętu pozwalającego na sprawne i właściwe korzystanie z tak wykonanej stacji telefonii komórkowej, wystarczyć może do uznania, że na tak opisane zamierzenie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. 2. W sytuacji, gdy w sprawie nie ma wątpliwości, iż na budowę sieci telekomunikacyjnej inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, to na rozbudowę takiej sieci, która polega właśnie na budowaniu stacji bazowych i dzięki temu poszerzaniu obszaru działalności takiej sieci - budowa kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi rozbudowę tej sieci i jako taka również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W ślad za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 roku, sygnatura II OSK 1999/14, podkreślić też należy, że skoro na budowę sieci telekomunikacyjnej inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, to na rozbudowę takiej sieci, która polega właśnie na budowaniu stacji bazowych i dzięki temu poszerzaniu obszaru działalności takiej sieci - budowa kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi rozbudowę tej sieci i jako taka również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2014 r., II OSK 371/13, LEX nr 1519388). Dlatego też realizacja takiego obiektu jak w przedmiotowej sprawie, powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Konsekwencją wyrażonego powyżej poglądu jest to, że dla dokonania oceny, czy prowadzenie postępowania w sprawie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jest bezprzedmiotowe czy też nie, a także dla właściwego trybu takiego ewentualnego postępowania, konieczne jest porównanie przedsięwzięcia inwestycyjnego określonego w zgłoszeniu z faktycznie zrealizowanym. Jak wynika z wnikliwej analizy akt administracyjnych oraz treści decyzji, organ tego nie dokonał, czym naruszył art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić natomiast należy, że zarzuty w tym zakresie pojawiły się już w odwołaniu ale organ się do nich nie odniósł, a akt postępowania zgłoszeniowego nie przedłożył do chwili wydania wyroku nawet na wezwanie Sądu. Tymczasem analiza załączników do odwołania, stanowiących fragmenty akt postępowania zgłoszeniowego, już daje podstawy do wyrażenia wątpliwości, czy zrealizowane zamierzenie jest tożsame z zamierzeniem objętym zgłoszeniem. Zakres zgłoszenia wynikający z tych załączników, a w szczególności części rysunkowej zgłoszenia, nie obejmuje anten nadawczych i ich parametrów. Tymczasem anteny są najistotniejszym elementem stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast konstrukcja wsporcza, czy układ zasilania i sterujący, choć konieczne to jednak pełnią funkcję pomocniczą dla funkcjonowania anten, które zresztą są najistotniejszym elementem stacji bazowej, tak z uwagi na cel realizowania stacji bazowej, jak i z uwagi na oddziaływanie na środowisko emitowanego przez nie promieniowania elektromagnetycznego. Podkreślić w tym miejscu należy, że jeśli w stosunku do zamiaru inwestora określonego w zgłoszeniu, nie został wniesiony sprzeciw, to inwestor jest uprawniony do realizacji dokładnie takiego obiektu jaki został zgłoszony. Dlatego w ponownym postępowaniu, na podstawie akt postępowania zgłoszeniowego, organ porówna rodzaj i parametry zamierzenia określonego w zgłoszeniu z obiektem faktycznie zrealizowanym. W sytuacji rozbieżności pomiędzy nimi, w stosunku do zrealizowanego obiektu przeprowadzi postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego, uwzględniając w tym postępowaniu wszelkie uregulowania prawne dotyczące stacji bazowych telefonii komórkowej. W takiej bowiem sytuacji, kiedy inwestor realizuje inny obiekt budowlany niż został określony w zgłoszeniu, a realizacja faktycznie wybudowanego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a zatem zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania w w/w trybie. Jeśli natomiast przedmiotowy obiekt został zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem, to mimo że wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, nie można uznać aby stanowił on samowolę budowlaną. W takiej jednak sytuacji, organ wnikliwie rozważy przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, które może być prowadzone również do obiektów budowlanych wybudowanych legalnie, o ile ziszczą się przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Również w tym postępowaniu organ uwzględni wszelkie uregulowania prawne, dotyczące stacji bazowych telefonii komórkowej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w pkt. II sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając zwrot wpisu w wysokości 500 zł i 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.