II SA/Kr 1076/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. Z. kwotę 440 zł (słownie czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelnik Miasta i Gminy w K. decyzją z dnia 7 października 1981 r. orzekł, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w gminie katastralnej K. z przeznaczeniem na cel realizacji spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego "[...]". W punkcie 14 tej decyzji orzeczono o wywłaszczeniu parcel gruntowych o numerach "1"- "7" o łącznej powierzchni 11232 m2 i ustalił odszkodowanie za tak wywłaszczone parcele na kwotę 404 446 zł na rzecz J. i S. J.. Po wniesienie odwołania i uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej ww. odszkodowania, Naczelnik Miasta i Gminy w K. decyzją z 10 marca 1983 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 2 345 242 zł. M. Z., jako następczyni prawna po zmarłym J. J., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o odszkodowaniu w zakresie jej punktu 11, a rozpoznając ten wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności w zakresie wnioskowanym. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie i w dniu 8 lipca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 2002 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia 10 marca 1983 r. w części obejmującej pkt 11 o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako parcele gruntowe o numerach "1" – "7". W dniu 30 października 2003 r. M. Z. zwróciła się z wnioskiem do Starosty Powiatu [...] o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. i składającą się z parcel gruntowych o numerach "1" – "7" o łącznej powierzchni 11232 m2 w stosunku do 1/2 części stanowiącej własność poprzednika prawnego wnioskodawczyni - jej ojca J. J. (J.). Starosta [...] decyzją z dnia 7 lutego 2006 r., działając na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił na rzecz M. Z. odszkodowanie za 1/2 części wyżej wymienionej wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 44 100 zł. Od tej decyzji wniosek o stwierdzenie jej nieważności wniosła Gmina K. i Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 maja 2007 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia 7 lipca 2006 r. Ponieważ postępowanie przez organem I instancji prowadzone było na wniosek, to ponownie rozpoznając wniosek M. Z., kolejną decyzją z dnia 6 marca 2008 r. Starosta [...] ustalił, na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 1070, 21 zł. Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina K. i Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 listopada 2008 r. uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą uchylenia decyzji było nieprawidłowe wyrzeczenie co do wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, że należało ustalić całą kwotę odszkodowania, a następnie wskazać, że wysokość kwoty w jakiej zostanie to odszkodowanie wypłacone, zostanie pomniejszona o zwaloryzowaną kwotę już wypłaconego odszkodowania. Decyzją z dnia 29 listopada 209 r. znak [...] Starosta [...], na podstawie art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3a, ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz M. Z. odszkodowania w wysokości 187.013 zł i zobowiązał Gminę K. do wypłaty odszkodowania w wysokości 20.062,73 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że poprzez unieważnienie decyzji z 1983 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstała sytuacja, jak gdyby w ogóle organ nie orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczone parcele. Należało więc takie odszkodowanie ustalić, po czym uwzględnić zwaloryzowane kwoty już wypłaconego odszkodowania. Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina K., domagając się stwierdzenia jej nieważności z tego powodu, że została wydana przez organ niewłaściwy i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Gminy K. podmiotem właściwie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Skarb Państwa. Zarzucono ponadto, że art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na ustalanie odszkodowania w odrębnym od wywłaszczania nieruchomości trybie. Przepisu tego nie można stosować do stanów faktycznych mających miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za gruntu wywłaszczone (przejęte) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r.) Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu tylko wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do przejęcia nieruchomości doszło w 1981 r., to przyjąć należy, że ww. przepis nie mógł być podstawą skarżonej decyzji, ponieważ nie ma on zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takiego stanowiska upoważnia ogólna zasada, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Nie ma zaś odrębnego przepisu rozszerzającego obowiązywanie w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami na stany faktyczne powstałe wcześniej. Organ odwołał się przy tym do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 260/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 746/08, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08, w których taki pogląd wyrażono. Tym samym skoro obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują kompetencji organu do wydania decyzji o odszkodowaniu, to w takiej sytuacji - jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie - brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skutkuje to jego bezprzedmiotowością oraz koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Z. zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich interpretację oraz w istocie pominięcie art. 233 ww. ustawy, a także niezastosowanie art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W skardze wniesiono o uchylenie lub unieważnienie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na takie traktowanie postępowania wywłaszczeniowego jako jednego postępowania obejmującego zarówno wydanie decyzji o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu. Art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje zaś, że do sprawy wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy i nie zakończonych do dnia 1 stycznia 1998 r., postępowanie prowadzi się na podstawie przepisów tej nowej ustawy. Wskazano, że skoro kogoś pozbawiono prawa własności, to należy się również za to odszkodowanie i odszkodowanie to, w ujęciu Konstytucji RP, powinno być słuszne. Powołano się również na art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdzające, że za wywłaszczenie należy się słuszne odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 - 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W tej sprawie istota sporu dotyczy możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.". Organ odwoławczy dla wsparcie swego stanowiska przywołał trzy orzeczenia sądów administracyjnych, ale nie dostrzegł, że w omawianej kwestii orzecznictwo sądów nie jest jednolite. Zupełnie przeciwny pogląd został bowiem wyrażony, między innymi, w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 111/10; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 650/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 959/10. Także w sprawie o sygn. akt I OSK 1091/08 Naczelny Sąd Administracyjny nie poddał w ogóle w wątpliwość możliwości przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wcześniejszych ustaw wywłaszczeniowych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą przyjmuje jako własny pogląd wyrażany w ostatnio wymienionych orzeczeniach. Orzeczenia te wprost potwierdzają dalsze prowadzenie merytorycznego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, jeżeli władcze pozbawienie prawa własności nieruchomości (wywłaszczenie), nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Sytuacja zaś, w której organ administracyjny wywłaszczając nieruchomość ustalił odszkodowanie za tak odjęte prawo własności, a potem w zakresie ustalenia tego odszkodowania została stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej - należy rozumieć jako identyczny w swoich skutkach z sytuacją, w którym w ogóle organ nie orzekł o odszkodowaniu. Sąd w tym zakresie w pełni akceptuje stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze. W przywoływanych przez organ odwoławczy orzeczeniach sądy administracyjne niemożność stosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywodził organ z ogólnej zasady – jak wskazał - obowiązującej w przypadku braku innych przepisów przejściowych, a mianowicie tej, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Tak sformułowana zasada nie ma charakteru powszechnego. O ile bowiem stan prawny (materia prawna) danej ustawy co do zasady obowiązuje od chwili wejścia jej w życie (aczkolwiek dopuszczalne jest również działanie ustawy wstecz), o tyle takiej zasady generalnie nie ma wobec stanów faktycznych. W tym zakresie obowiązuje inna zasada – mianowicie każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejście w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma – a w niniejszej sprawie takiego przepisu właśnie nie ma – to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznanie przez organy administracji. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy (wg. ustaleń organu I instancji, co potwierdza Sąd) do takich nie należy, bowiem stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, że "w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy". Choć wymieniona uchwała podjęta została w sprawie dotyczącej zupełnie innej instytucji prawnej, to cytowana konkluzja ma charakter generalny i można ja odnieść do stanu sprawy niniejszej. Istotniejsze znaczenie ma to, że obowiązująca w 1983 r. (i w 1981 r.) ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania była więc koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powodowało więc wszczęcie postępowania o wypłatę odszkodowania. Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). W rozpatrywanej sprawie przyjąć więc należy, że materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n., odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Wreszcie, jako argument przemawiający za przyjętą przez Sąd wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przywołać należy przepis art. 21 Konstytucji RP (trafnie podniesiony w skardze), zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie tezy akceptowanej w przywołanych przez organ orzeczeniach sądów (a nie wynikającej wprost z określonego przepisu ustawy), że wraz z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) byli właściciele nieruchomości, dla których dotychczas odszkodowanie nie zostało ustalone, tracą uprawnienie do jego uzyskania, byłoby sprzeczne z cytowaną zasadą konstytucyjną. W istocie bez wyraźnej podstawy prawnej osobom uprawnionym do odszkodowania, które nie zostało przyznane w decyzji – to uprawnienie zostałoby odebrane. Tym samym podmiot publiczny uzyskałby wbrew woli właściciela przysługujące mu prawo własności nieruchomości i nie musiałby wypłacać żadnego odszkodowania. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów nie pojawiła się dotychczas wyraźnie wątpliwość co do tego, czy ustalone już decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a niewypłacone odszkodowanie, podlega waloryzacji na podstawie przepisów tej ustawy. Założenie, że możliwa jest waloryzacja ustalonego odszkodowania, a prawo do samego odszkodowania nie przysługuje, godziłoby w zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Ostatecznie stwierdzić należy, że pogląd prawny przyjęty jako podstawa zaskarżonej decyzji (i tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego), jest wadliwy. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma w sprawie zastosowanie, a staroście przysługują kompetencje do wydania decyzji merytorycznej i taką decyzję Starosta [...] wydał. Rekapitulując, w tej sprawie błędnie organ odwoławczy uznał, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania tylko dlatego, że brak ustalenia odszkodowania dotyczy okresu (stanu faktycznego) mającego miejsce przed 1 stycznia 1998 r. i niewłaściwie zastosował art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenie to obejmuje więc zarówno przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowiące istotne naruszenie procedury (art. 105 § 1 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i poprzez brak zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - naruszenie przepisu prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 145 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy będzie musiał rozpoznać odwołanie merytorycznie przyjmując pogląd prawny zaprezentowany przez Sąd w tej sprawie, a więc brak przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przyjętych w zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.