II SA/Kr 1102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem skargę oddala. Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. (.....) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) oraz art. 77, art. 123 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat grodzki wstrzymał inwestorowi- L.W. prowadzenie robot budowlanych związanych z przebudową budynku przy ul. [....] w K. w zakresie elewacji frontowej i lokalu użytkowego usytuowanego na parterze ww. budynku, bez uzyskania właściwej zgody z organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni inwentaryzacji powykonawczej wszystkich wykonanych robót budowlanych; ekspertyzy technicznej sprawdzającej prawidłowość wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz przebudowanych wewnętrznych instalacji: wod.-kan., c.o. i elektrycznej (również w obrębie części wspólnych budynku) wraz z uwzględnieniem ilości i prawidłowości funkcjonowania przewodów kominowych przynależących do rzeczonego lokalu użytkowego - wskazującej zgodność zastosowanych dotychczas rozwiązań z przepisami w tym techniczno-budowlanymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Polskimi Normami wraz z jednoznacznym odniesieniem się do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tego lokalu jak również całego budynku; protokołu z kontroli przewodów kominowych przynależących do przedmiotowego lokalu użytkowego wraz z załącznikiem graficznym. Wyjaśnił, że ekspertyza techniczna winna zostać przedłożona do zaopiniowania przez [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonywanych robotach budowlanych, żądana ekspertyza winna jednoznacznie określać rodzaj, zakres oraz sposób wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem i zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania. Na wykonanie robót wskazanych w ww. ekspertyzie inwestor obowiązany jest uzyskać uzgodnienie konserwatorskie. Powyższe dokumenty techniczne winny być sporządzone przez osoby uprawnione w odpowiednich specjalnościach zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (należy przedłożyć uwierzytelnione kopie dokumentów o nadaniu uprawnień za zawodowych i wpisu do właściwej izby samorządu zawodowego). Decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. (....) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nałożył na inwestora L.W. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych polegających na: przebudowie budynku przy ul. [....] w K. w zakresie lokalu użytkowego usytuowanego w parterze oraz elewacji frontowej bez uzyskania właściwej zgody z organu administracji architektoniczno-budowlanej do stanu zgodnego z prawem, poprzez osadzenie wentylatora wyciągowego zgodnie z instrukcją producenta, z zastosowaniem podkładek antywibracyjnych oraz poprowadzenie instalacji elektrycznej zasilającej wentylator okapowy w systemowym korytku PCV w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. Organ I instancji podał, co następuje: W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [....] 2015 r. ustalono, że w przedmiotowym lokalu użytkowym usytuowanym na parterze budynku przy ul. [....] w K. prowadzone są roboty budowlane polegające na jego przebudowie, a obejmujące przebudowę wewnętrznych instalacji wod. –kan., c.o, i elektrycznej; wyodrębnienie nowego pomieszczenia toalety za pomocą płyt g-k; wykonanie pawlacza o konstrukcji drewnianej obłożonego płytami g-k; wymianę witryny na elewacji frontowej z istniejącej stalowej na nowa z PCV; wykonanie jednego stopnia betonowego w pasie chodnika. Ponadto stwierdzono wykonanie sufitów podwieszanych g-k w obrębie pomieszczeń łazienki, w pomieszczeniu korytarza i pomieszczeniu magazynowym i montaż okapu kuchennego, który w dniu kontroli nie był podpięty do przewodu wentylacyjnego. Zakres robót obejmował także podłączenia instalacji wod.-kan. i elektrycznej w części wspólnej budynku. Ustalono, że inwestor (najemca lokalu użytkowego) prowadzi omawiane roboty budowlane od czerwca 2015 r. W dniu kontroli roboty nie były zakończone. Inwestor na wykonane roboty budowlane nie uzyskał zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast roboty zostały już zakończone. W dniu 21 września 2015 r. inwestor przedłożył organowi kopie opracowania pn. "Wyciąg projektu budowlano-wykonawczego przebudowy i remontu sklepu spożywczego dla celu uzgodnienia konserwatorskiego, ul. [....] w K..." z czerwca 2012 r. autorstwa arch. J.L. , uzgodnione w dniu 21 sierpnia 2012 r. przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. oraz oświadczył, że na jego podstawie wykonano wyżej opisane roboty budowlane. Według oświadczenia inwestora w trakcie robót nie dokonywano żadnej ingerencji w ściany konstrukcyjne budynku. Ustalono, że przedłożone opracowanie zostało wykonane na podstawie projektu sporządzonego przez J.L. dla inwestycji pn.: przebudowa i remont istniejącego sklepu spożywczego z budową wentylacji mechanicznej wywiewnej, przebudową instalacji wod.-kan., c.o. i elektrycznej, montażem instalacji lokalnego schładzania, montażu urządzeń schładzających i budowy instalacji elektrycznej dla urządzeń w wydzielonej wymiennikowni dzierżawionej w części piwnic, podłączenie instalacji kanalizacji sanitarnej do istniejącego pionu - na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. Projekt ten sporządzono dla inwestora: [....] . Projekt ten zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia 8 stycznia 2014 r., która została uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 23 lipca 2014 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Kr 1404/14 uchylił ww. decyzję Wojewody [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W dniu 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda [....] wydał decyzję, którą ponownie uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. jednocześnie odmawiając udzielenia pozwolenia na przebudowę i remont sklepu spożywczego w powyżej opisanym zakresie. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 8 stycznia 2014 r. nie została przeniesiona na obecnego inwestora. W zakresie elewacji frontowej przedmiotowego budynku dokonano wyburzenia niskich murowanych podokienników bez wykonania projektowanych paneli aluminiowych oraz wykonano witryny w sposób nieco odbiegający od przedstawionego w przedłożonej dokumentacji technicznej tj.: bez bankomatu i z innym usytuowaniem drzwi wejściowych wraz ze zmianą usytuowania stopnia wejściowego o zmienionych gabarytach do stopnia uprzednio istniejącego, bez wykonania projektowanych paneli aluminiowych w dolnej strefie witryn. Jednocześnie nie dokonano zmiany wysokości nadproża i szerokości otworów, w których zamontowano witryny. Charakter wykonanych robót należało zakwalifikować na podstawie art. 3 pkt 7 a prawa budowlanego jako przebudowę budynku w zakresie lokalu użytkowego usytuowanego na parterze, z uwagi na dokonanie przebudowy instalacji wod.- kan., c.o. i instalacji elektrycznej. Przy czym na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustaw. Nadto budynek przy ul. [....] w K. znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, uznanym za Pomnik Historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r., w układzie urbanistycznym oraz zespole zabudowy dawnej [....] dzielnicy katastralnej miasta [....] wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr [....] (decyzją z dnia 15 października 2015 r.), dlatego realizacja przedmiotowych prac, zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Inwestor przedłożył: ekspertyzę techniczną dotyczącą lokalu usługowego w K. przy [....] z listopada 2015 r., opracowaną przez inż. J.H. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej, opinię nr [....] z wyniku przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych z dnia [....] października 2015 r. sporządzoną przez mistrza kominiarskiego W.F. (wraz z załącznikiem graficznym); oświadczenie D.K. - specjalisty do spraw wentylacji mechanicznej (nr upr.....) i zarazem mistrza kominiarskiego z dnia [....] 2015 r.; technologię adaptacji frontowego lokalu użytkowego na bar szybkiej obsługi w K. przy ul. [....] z lipca 2015 r., autorstwa M.P. Z ekspertyzy technicznej z listopada 2015 r. wynika, że w przedmiotowym lokalu wykonano przebudowę instalacji wod-kan., c. o. i elektrycznej z dostosowaniem do nowego układu pomieszczeń i urządzeń; nową ścianę działową rozdzielającą kuchnię od magazynu i toalety dla personelu; nową witrynę elewacyjną od strony ulicy; sufity podwieszane w pomieszczeniach toalety, korytarza i pomieszczenia magazynowego wraz z pawlaczem. Natomiast z opinii kominiarskiej wynika, że wentylacja mechaniczna wyciągowa z okapu kuchennego i WC oraz wentylacja sali konsumpcyjnej są drożne, sprawne i nadają się do użytkowania, a z oświadczenia specjalisty do spraw wentylacji mechanicznej D.K. wynika, że wentylacja i stan techniczny instalacji są zgodne z przepisami prawa. Ponadto kierownik robót budowlanych W.K. oświadczył, że roboty elektryczne zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Jednakże w związku z pismami mieszkańców bloku o hałasie spowodowanym przez wentylator, organ nakazał inwestorowi zamontowanie wentylatora i obowiązek jego osadzenia zgodnie z instrukcją producenta z zastosowaniem podkładek antywibracyjnych. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw by wykluczyć możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero jednak wykonanie przez inwestora nakazanych w niniejszej decyzji robót, polegających na osadzeniu wentylatora wyciągowego zgodnie z instrukcją producenta przy zastosowaniu podkładek antywibracyjnych oraz poprowadzeniu instalacji elektrycznej zasilającej wentylator okapowy w systemowym korytku PCV, pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie [....] z siedzibą w K. oraz A.G. złożyli odwołanie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niezgromadzenie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem dokładnego zbadania sprawy przez organ i nieuwzględnieniem stanowiska Strony skarżącej i właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [....] w K.; - art. 107 § 3 kpa poprzez niezawarcie z uzasadnieniu faktycznym przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazywanym przez Stronę skarżącą i właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [....] w K.; - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że postępowanie legalizacyjne winno dotyczyć wyłącznie lokalu użytkowego położonego w K. czy ul. [....] , podczas gdy legalizacja samowoli budowlanej powinna obejmować również części wspólne budynku znajdującego się w K. przy ul. [....] , a zatem cały budynek położony przy ul. [....] w K.; - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 prawa budowlanego poprzez niezbadanie kwestii legitymowania się przez Inwestora prawem do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. na cele budowlane. Decyzją z dnia 7 lipca 2016 r. (......) na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda wskazał, że wykonane roboty budowlane wypełniają depozycję art. 3 pkt 7 a przez co należy uznać je za przebudowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. [....] w K. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 30 grudnia 2015 r. jest przedwczesne. Ekspertyza techniczna dotycząca lokalu usługowego w K. przy ul. [....] autorstwa J.H. nie może być podstawą do oceny możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dokumentacja ta zawiera braki o charakterze formalnym, rysunki stanowiące rzut lokalu przed adaptacją i po adaptacji nie są podpisane (zawierają jedynie pieczęć), co uniemożliwia weryfikację czy przedmiotowe rysunki zostały wykonane przez osobę wskazaną, jako autor dokumentacji; do przedmiotowego opracowania nie załączono oryginałów ani też uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających uprawnienia autora. Tego typu dokumentów nie dołączono również do dokumentacji autorstwa W.K. Niezależnie od powyższego przedstawione opracowanie nie odnosi się do wszystkich kwestii, które były przedmiotem postanowienia z dnia 10 listopada 2015 r.; nie zawiera wykazu ani analizy pod względem zgodności ze sztuką budowlaną wszystkich wykonanych robót budowlanych, ograniczając się wyłącznie do krótkiego opisu wykonanych robót oraz przedstawienia lakonicznego wniosku, iż wykonane roboty remontowo-budowlane nie ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku (ściany nośne, stropy), zrealizowane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną, z przestrzeganiem zasad wiedzy technicznej i przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, który nie zawiera oparcia w treści opracowania. Przedłożona dokumentacja nie odnosi się również do robót wykonanych w częściach wspólnych budynku ani też nie opisuje ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku przy ul. [....] w K. Brak jest również podstawy opracowania w zakresie wskazania zatwierdzonej dokumentacji projektowej, która stanowiła podstawę ustalenia przez autora wcześniejszego stanu lokalu usługowego nr 1. Rysunek zatytułowany rzut parter budynek ul. [....] wskazuje, że stan poprzedni przedmiotowego lokalu opiewał na 4 pokoje, kuchnię, łazienkę. Tymczasem z akt postępowania wynika, iż poprzednio w danym lokalu znajdował się sklep. Właściwych informacji nie zawiera również opracowanie pn. Adaptacja frontowego lokalu użytkowego na [....] szybkiej obsługi w K. przy ul [....] oraz dokumentacja autorstwa Mistrza Kominiarskiego W.F. . Z dokumentacji tej nie wynika więc, aby roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z prawem oraz sztuka budowlaną. Ponadto organ stwierdził, że budynek położony przy ul. [....] w K. znajduje się we wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym oraz zespole zabudowy d. [....] dzielnicy katastralnej miasta [....] . Wobec powyższego, mając na względzie również zmiany wyglądu elewacji budynku na przedmiotowe roboty koniecznym było uzyskanie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora zabytków. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, organ stwierdził, że w większości są one zasadne. Na powyższe rozstrzygnięcie L.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu nieprawidłową kwalifikacje wykonanych robót oraz wniósł o umorzenia postępowania przed organami administracji I i II instancji. Wedle skarżącego w świetle przepisów art. 28 i 29 ust. 2 Prawa budowlanego zakres wykonanych robót w przedmiotowym lokalu użytkowym usytuowanym na parterze budynku przy ul. [....] w K. spełnia przesłanki remontu lokalu, a nie kryteria remontu obiektu budowlanego, czy jego przebudowy. (por. VII SA/Wa 1431/05). W związku z powyższym, nie był zobowiązany do zgłoszenia prac, ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał, że budynek nie był wpisany do rejestru zabytków "indywidualną decyzją", dlatego nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast wymiana witryny na elewacji frontowej –bez naruszenia murów i nadproża- spowodowana była bardzo złym stanem technicznym; z tego samego powodu wykonano jeden stopień betonowy w pasie chodnika. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2016/718). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wynik dokonanej w ten sposób oceny zaskarżonej decyzji jest pozytywny, zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organy prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako przebudowę obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z dokonanych ustaleń wynika, że wykonane roboty nie doprowadziły do zmiany w/w "charakterystycznych" parametrów obiektu. Nie stanowiły one jednak tylko remontu lokalu, ponieważ ich zakres ingerował w części wspólne obiektu; podłączenie sieci wraz z umieszczeniem wentylatora na dachu, wymiana witryny, urządzenie wejścia do lokalu. Bez wątpienia wykonanie tych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, o takie zresztą ubiegała się uprzednio [....] . Ostatecznie Spółdzielnia nie uzyskała zgody z powodu braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. decyzja Wojewody [....] z dnia 30 kwietnia 2015 r. ). Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że dostarczone przez skarżącego dokumenty nie są wystarczające do wydania merytorycznej decyzji w postępowaniu naprawczym. Nie chodzi przy tym o braki formalne (brak podpisów, braku udokumentowania uprawnień itp.), bo te mogłyby podlegać uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego. Chodzi o to, że z dokumentów tych nie wynika jednoznacznie jakie roboty zostały wykonane, i czy ich wynik jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia warunków technicznych. W przedłożonym przez skarżącego "wyciągu z projektu budowalnego" M.L. , mającym wszak obrazować zakres wykonanych robót, wynika, że miały być wykonane dwa otwory w ścianie nośnej budynku i miał być "utworzony system wentylacji wywiewnej, w "ekspertyzie" zaś z dnia 30 listopada 2015 J.H. stwierdził, że roboty "nie ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku". Ujęcie słowa "ekspertyza" w cudzysłów jest konieczne z uwagi na fakt, że opracowania J.H. w istocie ekspertyzą nie jest. Jednozdaniowa deklaracja, że "roboty zrealizowane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną, z przestrzeganiem zasad wiedzy technicznej i przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy" jest tylko nieosadzoną w okolicznościach sprawy ogólną oceną. Brak w niej szczegółowego opisu zakresu i sposobu wykonania robót, oraz dokładnej oceny każdej z nich. Dopiero prawidłowe ustalenie zakresu wykonanych robót pozwoli na miarodajną ocenę, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do dysponowania obiektem na cele budowlane. Ten aspekt sprawy, mogący mieć w sprawie znaczenie istotne (por. np. wyroki NSA: z 14 lutego 2017 r. II OSK 1370/15, z 4 października 2016 r. II OSK 3243/14– baza LEX), został zupełnie pominięty przez organy, choć przecież z powodu braku takiego tytułu odmówiono [....] udzielenia pozwolenia na budowę. Z dokumentacji sprawy wynika, że skarżący jest jedynie dzierżawcą lokalu. Rację też ma organ odwoławczy twierdząc, że w sprawie nie jest wystarczające uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków udzielone na użytek [....] ubiegającej się o pozwolenie na budowę, o którym była mowa wyżej. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się – jak ustaliły to organy – we wpisanym do rejestru zabytków "układzie urbanistycznym". Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U.2014/1446) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (pkt 1) oraz wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (pkt 2), oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (pkt 11). Zgodnie z art. 3 tej ustawy zabytek – to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny – to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (pkt 12), historyczny zespół budowlany – to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (pkt 13), a otoczenie – to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (pkt 15) . Wymieniona ustawa reguluje także sytuację, w której roboty przy zabytku zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia: stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy). W sprawie do sygn. II OSK 668/11 NSA wyjaśnił, że w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków ochronie konserwatorskiej podlegają gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji budynków położonych na przedmiotowym obszarze. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół.. Zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. Ma to znaczenie zarówno w toku wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jak i w toku podejmowania działań w celu zachowania zabytku. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2011 r., II OSK 216/11). W razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku (wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10). Powyższe prowadzi do wniosku, że wykonanie robót budowlanych w budynku, wpływających na jego wygląd zewnętrzny, w sytuacji, gdy budynek ten nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jedynie położony jest w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru, również wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a do robót wykonanych przy zabytku samowolnie zastosowanie ma art. 45. Nie można przy tym wykluczyć możliwości zaakceptowania przez konserwatora zabytków stanu powstałego w wyniku samowolnie wykonanych robót, ale w każdym razie to ten stan, a nie treść niezatwierdzonego projektu budowlanego winien stanowić przedmiot oceny konserwatorskiej. Możliwość "legalizacji" robót budowlanych wykonanych przy zabytku bez wymaganego pozwolenia, także w orzecznictwie NSA, jest przyjmowana (por. wyroki: z dnia 14 stycznia 2016 r. II OSK 1157/14, z dnia 20 czerwca 2012 r. II OSK 524/11, z dnia 2 lutego 2017 r. II OSK 1259/15 – baza orzeczeń NSA). Wyjaśnienie sprawy w opisanych zakresach i konieczność pozyskania stosownego materiału dowodowego przesądziły o konieczności i zasadności przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.