II SA/Kr 1105/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy K. W. w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5, § 7 i § 12 załącznika do niej zatytułowanego "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2017". Prokurator Rejonowy Kraków Krowodrza pismem z dnia 31 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXII/196/2017 Rady Gminy w Książu Wielkim z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Książ Wielki w 2017 roku. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Prokurator podał, że zaskarża odnośną uchwałę oraz załącznik do niej w zakresie obejmującym treść § 5 i § 7 poprzez niewskazanie konkretnego podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych zwierząt oraz § 12 w zakresie niewskazania konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego podmiotu zobowiązanego do odławiania bezdomnych zwierząt; 2) art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W oparciu o te zarzuty został sformułowany wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków w obywateli lub innych podmiotów. Ustawa przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. Dalej, nawiązując do zarzutów skargi, Prokurator podkreślił, że jednym z obligatoryjnych elementów, który powinna zawierać uchwała Rady Gminy jest regulacja w zakresie wskazania konkretnego lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z.). Rada Gminy obligatoryjnie powinna wskazać w uchwale również konkretny podmiot odpowiedzialny za odławianie zwierząt bezdomnych. W ocenie Prokuratora, regulacja w tym zakresie w zaskarżonej uchwale jest niewystarczająca. Organ zawarł w § 5 i § 7 zapis, iż Gmina zapewnia opiekę bezdomnym zwierzętom rzez firmę odławiającą z Olkusza bądź z Zawiercia, a w § 7 ust. 2 wprowadzono zapis o odławianiu bezdomnych zwierząt przez inne organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Nałożenie i realizacja obowiązku ustawowego w opisanej wyżej formie jest nieprawidłowa. Również w § 12 uchwały Rada Gminy nie określiła konkretnego lekarza weterynarii zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, ograniczając się w tym zakresie do przyjęcia zapisu, iż zadanie to realizowane jest poprzez zlecenie miejscowemu lekarzowi weterynarii doraźnej opieki poprzez firmę odławiającą. Uregulowanie zawarte w uchwale Rady Gminy powinno być kompleksowe i szczegółowe. Zdaniem Prokuratora, zawarte w tym zakresie regulacje Programu bez wątpienia nie spełniają wymogów skonkretyzowania treści wskazanego zadania; w tym zakresie został naruszony art. 11a ust. 2 pkt 3 i 8 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Książu Wielkim wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając to stanowisko, organ wskazał w szczególności, że przepis art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje na obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Celem takiej kompleksowej regulacji jest zapewnienie skutecznej opieki nad zwierzętami na terenie konkretnej gminy. Rada Gminy wskazała w treści § 5 i 7 zaskarżonej uchwały podmioty odpowiedzialne za odławianie zwierząt używając określeń precyzyjnych i umożliwiających szybką reakcję w przypadku zaistnienia sytuacji wymagającej odłowienia oraz zapewnienia ochrony bezdomnemu zwierzęciu. Należy również zauważyć, iż ustawodawca w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy ochronie zwierząt nie ustanowił wymogu wyboru przez radę gminy osoby lub firmy i powierzenia jej opieki nad zwierzętami poszkodowanymi w wypadkach drogowych, lecz zobligował do przyjęcia takich regulacji, które zapewnią właściwą opiekę poszkodowanym zwierzętom. Zdaniem Gminy, § 12 zaskarżonej uchwały wypełnia obowiązki nałożone przepisem art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy ochronie zwierząt. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 3 i 8 ustawy ochronie zwierząt w żaden sposób nie wynika, by na Radzie Gminy w Książu Wielkim ciążył obowiązek wskazania w programie konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za odławianie oraz podmiotu zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto wykładnia językowa powyższych norm nie pozwala na stwierdzenie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nie może nastąpić poprzez zawarcie z nimi umów. Skonkretyzowanie podmiotu nie spowoduje, iż realizowanie zadań gminy objętych rzeczonym programem będzie przebiegało w sposób sprawny i efektywny. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała już kilka miesięcy funkcjonuje w obrocie prawnym w pełni zapewniając realizację obowiązków gminy wynikających z ustawy ochronie zwierząt. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez Radę Gminy w Książu Wielkim dyspozycji przepisu art. 11a ust. 2 pkt. 3 i 8 ustawy ochronie zwierząt. Rada Gminy w Książu Wielkim stoi na stanowisku, iż w art. 11a ust. 2 pkt. 3 i 8 ustawy ochronie zwierząt celowo nie umieszczono zapisów o obowiązku wskazania konkretnego wykonawcy lub wykonawców odpowiedzialnych za odławianie bezdomnych zwierząt oraz podmiotów opiekujących się zwierzętami poszkodowanymi w wypadkach (dla przykładu wymóg w zakresie tak precyzyjnego formułowania postanowień uchwały wynika z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy ochronie zwierząt zobowiązującego radę gminy do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich). Nie budzi bowiem wątpliwości, że w ciągu roku z różnych przyczyn, może ulec zmianie podmiot świadczący usługi w przedmiotowym zakresie. Taka zaś sytuacja wymagałaby podjęcia nowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. (który, notabene, w niniejszym postępowaniu, choćby z uwagi na podmiot wnoszący skargę, w założeniu nie ma zastosowania). Nie będąc związany granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17, oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Uznając normatywny charakter zaskarżonej uchwały, nie można jednak tracić z pola widzenia jej specyfiki i odrębności od typowych aktów normatywnych. Niewątpliwie przynależy ona do wyróżnianej w doktrynie – ze względu na specjalne znaczenie i szczególne cechy – kategorii "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującej m. in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości – determinują te zachowania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte; posługują się specyficznymi normami, w stosunku do których w przeszłości i niekiedy obecnie wyrażane są wątpliwości, czy są to normy prawne (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). Źródła prawa, o których mowa, pod pewnymi względami upodobniają się też do aktów stosowania, konkretyzacji prawa, co powoduje, że ich ocena musi być zindywidualizowana i że nie można przy niej całkowicie pomijać kontekstu faktualnego, a nawet, ilekroć idzie o akt już obowiązujący i stosowany, przyjętej jego interpretacji oraz sposobu i skutków jego funkcjonowania. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej "u.o.z."), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z tym przepisami odnośny program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; 9) wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt. Mając na uwadze powyższe, bacząc na zarzuty skargi, należało przede wszystkim rozważyć: 1) czy postanowienia zawarte w § 5 i 7 Programu – stanowią wystarczające uregulowanie materii, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.; 2) czy § 12 Programu – wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. W ocenie Sądu odpowiedź na te pytania winna być negatywna, aczkolwiek Sąd nie do końca podziela zreferowaną wyżej argumentację skargi. W ocenie Sądu, obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest zatem w dużej mierze zasadna. Z drugiej jednak strony, postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. W ocenie Sądu, przepisy § 5 i 7 Programu warunku tego same przez się jednak nie spełniają. Mowa tam o firmach odławiających z Olkusza bądź Zawiercia i o bliżej nieokreślonych umowach. W szczególności § 5 ust. 1 Programu traktuje o firmach odławiających z Olkusza bądź Zawiercia, które utrzymują Schroniska dla bezdomnych zwierząt i mają z nimi podpisane umowy – co jest niejasne; można mieć wątpliwości nawet co do stron odnośnych umów. Blankietowy charakter ma również § 7 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 Programu, gdzie mowa jest o odławianiu bezdomnych zwierząt przez "inne organizacje społeczne". Podobnie należy ocenić § 12 Programu, w którym wymieniono jedynie ogólnie kilka podmiotów mających uczestniczyć w zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń z udziałem zwierząt. Przedmiotowych postanowień nie doprecyzowują "postanowienia ogólne" Programu (§ 2), w szczególności znajdująca się tam definicja Schroniska, która też odsyła do przyszłej, bliżej nieokreślonej umowy. Nawiązując do zawartego w odpowiedzi na skargę argumentu, że zaskarżona uchwała już kilka miesięcy funkcjonuje w obrocie prawnym w pełni zapewniając realizację obowiązków gminy wynikających z ustawy ochronie zwierząt – należy zaznaczyć, o czym wspomniano już wcześniej, iż ocena tego specyficznego aktu normatywnego, zdaniem Sądu, rzeczywiście musi być zindywidualizowana i nie można przy niej całkowicie pomijać kontekstu faktualnego, a nawet przyjętej interpretacji aktu oraz sposobu i skutków jego funkcjonowania. Wspomniany argument organu nie jest zatem w założeniu pozbawiony znaczenia, ale w niniejszej sprawie nie mógł on determinować rozstrzygnięcia, choćby z tej przyczyny, że nie został w żaden sposób skonkretyzowany; w szczególności nie wskazano żadnych umów świadczących o faktycznym sposobie realizacji postanowień Programu. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w pozostałej, tj. niekwestionowanej w skardze, części zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.