II SA/Kr 1108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala. Wójt Gminy O. decyzją z [...] września 2008 r., znak [...], odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej o nazwie "[...] nr [...]", na działce nr 1 w miejscowości Ć. , gmina O. na wniosek Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. w W. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 58 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś jako powód wydania decyzji odmownej podał naruszenie przez planowaną inwestycję ładu przestrzennego. Na skutek odwołania wniesionego w terminie przez Telefonię Komórkową [...] Sp. z o.o. w W. , decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 art. 50 ust. 1, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003r. Nr 198, póz. 1925, ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało na pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, wyrażony w cytowanych wyrokach, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oparta na art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma wystarczających podstaw prawnych. Takie stanowisko reprezentowane jest również w doktrynie, którą powołano. Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleciło organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie analizy stanu faktycznego, a także warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 ustawy), zaś następnie stwierdzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne bądź sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Podkreśliło przy tym, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Do takich ograniczeń przykładowo uznać można to, że dane przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane ze względu na nie spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nadto, ograniczenia w realizacji inwestycji celu publicznego mogą wynikać z przepisów innych ustaw , dotyczących w szczególności ochrony przyrody, ochrony środowiska, prawa geologicznego i górniczego itp. Niezależnie od tego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na uchybienie proceduralne popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2009 r., znak [...] , na podstawie art.104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1,2 i 4 , art. 50 ust.1, art.51 ust.1 pkt 2, art. 54 i art. 58 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), Wójt Gminy O. odmówił ustalenia na wniosek Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego - Stacja Bazowa Telefonii komórkowej o nazwie "[...]", zlokalizowanej na działce nr 1 w miejscowości Ć. , gmina O. W uzasadnieniu decyzji podał, że inwestor dnia 10 marca 2006 r. wystąpił z rozpatrywanym wnioskiem, do którego dołączono kopię mapy zasadniczej z granicami terenu objętego wnioskiem, wstępny projekt zagospodarowania terenu, wypisy z rejestru gruntów dla działki przedmiotowej i działek sąsiednich. Po jego zbadaniu pod względem kompletności wszczęto postępowanie oraz wystąpiono o uzgodnienia. Gmina O. na obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dnia 13 sierpnia 2008 r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. postanowieniem znak [...] uzgodnił planowaną inwestycję bez uwag. Dnia 4 września 2008 r. Starosta postanowieniem znak [...] uzgodnił planowane zamierzenie inwestycyjne w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ pierwszej instancji wskazał dalej, że na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami planowane przedsięwzięcie nie zostało zakwalifikowane jako cel publiczny. Strony biorące udział w postępowaniu T. i J.K. oraz R.N. złożyły sprzeciw w sprawie budowy planowanego przedsięwzięcia. Urząd Gminy w O. dnia 3 grudnia 2008 r. wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku dotyczącego ustalenia lokalizacji celu publicznego dla budowy Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej na działce nr 1 w miejscowości Ć. Po dokonaniu przez inwestora uzupełnienia wniosku dokonano ponownie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych , a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację planowanej inwestycji. W szczególności zbadano, czy planowane zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z wymogami określonymi w art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego ustawa określa : - zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; - zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój na podstawie tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego - w tym urbanistyki i architektury, oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Przez pojęcie "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Uwzględniając powyższe wyjaśnił, że w granicach obszaru określonego przez inwestora, na który będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie znajduje się zabudowa mieszkaniowa . W związku z taką lokalizacją planowanej inwestycji wzięto pod uwagę ład przestrzenny jako element nadrzędny przy ocenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zabudowa jednorodzinna w sąsiedztwie projektowanej inwestycji charakteryzuje się podobnymi gabarytami i formą architektoniczną budynków o wysokości do II kondygnacji naziemnych i jest czytelnie wkomponowana w otaczający ją krajobraz. Analizowana przestrzeń zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej charakteryzuje się wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej posadowionej na nowej wieży stalowej o wysokości ok. 40 m wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych będzie odbiegać znacznie od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną , stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie. Ponadto, planowana wieża stanowiłaby dysonans w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej ( w odległości ok. 40m znajduje się budynek mieszkalny). Brak jest zatem powiązań funkcjonalnych i przestrzennych planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Jej realizacja spowodowałaby też znaczne obniżenie wartości terenów zabudowy mieszkaniowej położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki nr 1 . Uwzględniając powyższe stwierdzono , że lokalizacja planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscu określonym we wniosku, o funkcji i parametrach odbiegających od dominujących w tym rejonie byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o którym mowa m.in. w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania do Urzędu Gminy O. wpłynęły liczne protesty mieszkańców z obszaru objętego planowaną inwestycją. Mając na uwadze treść art. 7 k.p.a., uznano ponadto, że w przypadku ustalenia lokalizacji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji zostałby naruszony interes społeczny. Wójt Gminy O. podał następnie, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, ponieważ planowana inwestycja nie dotyczy utrzymywania i wykonywania robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji o których mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji przytoczył pogląd orzecznictwa, stosownie do którego inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, realizowana przez podmiot komercyjny, jakim jest spółka z o.o., (po jej zrealizowaniu stanowiąca własność tego podmiotu), nie jest realizacją celu publicznego, ponieważ nie każdą inwestycję wiążącą się z świadczeniem usług publicznych w dziedzinie łączności, świadczonych przez liczne podmioty gospodarcze można zakwalifikować jako realizację celu publicznego. Wykładnia, która pozwala na uznanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za realizację celu publicznego prowadzi do naruszenia Konstytucji RP a także innych unormowań wynikających z aktów prawa powszechnego, w tym przede wszystkim ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zawartej w Konstytucji zasadzie równości sprzeciwia się taka interpretacja cytowanego tu przepisu art. 6 pkt 1 ustawy, która stwarzałaby szczególne preferencje dla jednego z podmiotów gospodarczych, bez jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego. Wiele podmiotów gospodarczych realizuje cele, które można określić jako publiczne, czyli służące określonej zbiorowości, a których inwestycje nie będą podlegały trybowi ustalenia lokalizacji celu publicznego, dlatego brak racjonalnego uzasadnienia wyróżnianie z pośród innych osób czy instytucji świadczących usługi o podobnym charakterze działalności prowadzonej przez operatorów telefonii komórkowej. Uznanie budowy stacji bazowej za realizację celu publicznego powoduje szereg dalszych konsekwencji prawnych np. podział nieruchomości, który dla tego celu może być dokonany z urzędu ( art. 97 ust. 3), możliwość uczynienia darowizny nieruchomości ( art. 13 ww. ustawy), zbycie nieruchomości bez przetargu (art. 37), niższe opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, także zwolnienia podatkowe w przypadku sprzedaży nieruchomości na cele publiczne. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Telefonia Komórkowa [...] Sp. z o.o. w W. wniosła w terminie odwołanie, w którym domagała się jej uchylenie i orzeczenia co do istoty sprawy. Nawiązując do ustawowej definicji ładu przestrzennego wskazywała, że związek człowieka i jego działalności z przestrzenią charakteryzują przemiany środowiska przyrodniczego w elementy i struktury zagospodarowania służące zaspokajaniu potrzeb człowieka. Ważny jest w tych przemianach proces przekształcania i jego efekty. Celem, do którego zmierza gospodarka przestrzenna jest ład przestrzenny - czyli określony w czasie i miejscu pożądany stan zagospodarowania przestrzennego, wynikający z historycznie zmiennych systemów wartości ludzkich oraz warunków środowisk naturalnego i antropogenicznego. Biorąc pod uwagę, że gospodarka przestrzenna to proces transformacji, należy przyjrzeć się bliżej charakterowi omawianego terenu. Najbardziej atrakcyjnym elementem obszaru dla zwykłego turysty poruszającego okolicznymi drogami jest możliwość obejrzenia atrakcji szlaku architektury drewnianej oddalonego o ok.2,5km w linii prostej od planowanej stacji bazowej, oraz 5,5 km od atrakcyjnego pod względem architektury Z. . Stacja bazowa z tej odległości nie będzie widoczna w żadnym z azymutów. Pozostały obszar zajmuje zabudowa wiejska z lat 60-70 oraz nieliczne nowoczesne pod względem architektonicznym budynki mieszkalne. Organ zarzuca "dysonans" z zabudową jednorodzinną oraz brak powiązań funkcjonalnych. Przy tak rozproszonej zabudowie oraz dużych obszarach rolnych, gdzie jedyną możliwością skontaktowania się osób pracujących w polu pozostaje telefon komórkowy, powiązania funkcjonalne dla operatora są oczywiste. Zagęszczenie sieci telefonii komórkowej ma na celu realizację umowy koncesyjnej operatora, w której zobowiązuje się do pokrycia zasięgiem obszaru kraju, szczególnie jak zostało to podkreślone w decyzji na obszarze niezwykle dużego rozproszenia zabudowy mieszkalnej i zagrodowej, a jak wynika z danych GUS, powiat nie dorównuje średnim wartościom w zakresie poziomu telefonizacji stacjonarnej w kraju. Subiektywne odczucie autora decyzji o spadku wartości nieruchomości leżących w sąsiedztwie planowanej stacji bazowej nie może być podstawa odmowy lokalizacji celu publicznego. W interesie publicznym leży także zagęszczenie sieci telefonii komórkowej, ze względu na niedoskonałości systemu istniejącej łączności służb ratowniczych, gdzie telefonia komórkowa staje się często jedynym środkiem komunikacji pomiędzy takimi służbami . Zaprzestanie budowy sieci stacji bazowych przy gwałtownym zwiększeniu się ilości aktywnych użytkowników telefonii komórkowej może doprowadzić do utrudnień przy korzystaniu z telefonu. Stacje bazowe dostosowują moc nadawczą do odległości od telefonów przenośnych oraz warunków otoczenia w jakich pracują. Uwzględniając powyższe fakty, oraz mając na celu zobiektywizowanie potrzeb ogółu społeczeństwa (w szczególności młodego pokolenia wykorzystującego zdobycze techniki) skarżąca podnosiła, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej spełnia wymagania stanowiące o zrównoważonym rozwoju i stanowi realizację celu, o którym mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazywała dalej, że w sprawie interpretacji przepisów art. 6 ustawy departament Regulacji Rynku Nieruchomości w Ministerstwie Infrastruktury udzielił wyjaśnień pełnomocnikom inwestora w zakresie występowania z wnioskami o lokalizację celu publicznego dla inwestycji, którymi są stacje bazowe telefonii komórkowej. Z odpowiedzi wynika, że budowa różnych form stacji bazowej telefonii komórkowej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych stacji (sieci telekomunikacyjne) wypełnia dyspozycję art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż urządzenia te służą zaspakajaniu zbiorowych potrzeb łączności ogółu ludności. Natomiast inwestycja polegająca na budowie i utrzymaniu tych urządzeń stanowić będzie inwestycję celu publicznego, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister Infrastruktury 19 maja 2008 r. w odpowiedzi skierowanej na ręce Marszałka Senatu Rzeczypospolitej Polskiej wyjaśnia problem dotyczący stacji bazowych telefonii komórkowej oraz postępowań w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazuje, że by należycie zrozumieć sens i zamysł zapisów ustawodawcy ujętych w powyższych ustawach należy przywołać także przepisy szczególne, przede wszystkim Prawo telekomunikacyjne ( art. 2 pkt 28, który definiuje pojęcie publicznej sieci telefonicznej oraz usług publicznie dostępnych, numerów alarmowych itd.) W podsumowaniu wyjaśnień Ministra czytamy – " .. stacja bazowa telefonii komórkowej , niewątpliwie jest urządzeniem służącym publicznej łączności telefonicznej i jej budowę należy traktować jako inwestycję celu publicznego." Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, stosownie do brzmienia art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej z pewnością jest urządzeniem, które spełnia wymogi tej definicji, jest bowiem elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy. W związku z powyższymi argumentami podważającymi słuszność odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, skarżąca zarzucała, że organ narusza prawo, gdyż nie jest to decyzja podlegająca administracyjnemu uznaniu, lecz jest decyzja związana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 art. 50 ust. 1, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych ( Dz. U. Nr 198, poz. 1925) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Orzekając w ten sposób przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, w tym treść wydanych dotąd decyzji. Wskazało następnie, że stosownie do art. 50 ust.1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej ustawą, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez inwestycję celu publicznego, w myśl art. 2 pkt 5 ustawy, należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami . Zgodnie z punktem 1 tego artykułu celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera definicję łączności publicznej, zgodnie z którą przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Usługą taką zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. W świetle powyższych uregulowań należy uznać, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie. W zaskarżonej decyzji organ wyraził pogląd, że planowana inwestycja nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, gdyż nie jest realizowana przez podmiot, którego ustawowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Pogląd ten jest odosobniony. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzkie Sądy Administracyjne wielokrotnie wydawały wyroki, w szczególności dotyczące stacji bazowych telefonii komórkowych, wskazując, że inwestycje tego typu stanową realizację celu publicznego. Co istotne w sprawach tych inwestorem nie były podmioty publiczne ale prywatne i w żadnym wypadku sądy nie kwestionowały tej okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę za nietrafny należy uznać pogląd wyrażony w decyzji, że planowana inwestycja jako realizowana przed podmiot komercyjny - tj. niepubliczny, nie może zostać uznana za przedsięwzięcie celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji podobnie jak w przypadku decyzji z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, iż w granicach obszaru oddziaływania inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa, a więc planowana inwestycja zburzy istniejący na tym obszarze ład przestrzenny. Akcentował w tym zakresie brak powiązań funkcjonalnych i przestrzennych z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Ponadto zauważył, że realizacja planowanego przedsięwzięcia spowodowałaby znaczne obniżenie wartości terenów położonych w sąsiedztwie działki nr 1. Odnosząc się do argumentów organu stwierdziło, że zarówno nauka, jak i orzecznictwo wskazują jednoznacznie, iż art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi wystarczającej przesłanki dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem przepis ten nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak już wskazano w poprzednim postępowaniu, organ pierwszej instancji winien wskazać konkretnie jaki przepis prawa byłby naruszony w przypadku realizacji planowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji organ nie wykazał sprzeczności inwestycji z przepisami prawa materialnego, a mimo to odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia. Takie działanie stanowi naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. Wskazania wreszcie wymaga, że decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie podlegają takim rygorom w zakresie ładu przestrzennego jak decyzje o warunkach zabudowy. Jest to uzasadnione charakterem inwestycji, jakim są inwestycje celu publicznego mające znaczenie nie tylko dla indywidualnych podmiotów, ale dla szerszej grupy społeczności lokalnej, czy też ponadlokalnej. W istocie inwestycje takie jak stacje bazowe zawsze będą się kłóciły z zastanym na danym terenie zagospodarowaniem terenu, co nie oznacza, że należałoby zaprzestać inwestowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że podobnie jak poprzednio organ pierwszej instancji nie zawiadomił o zaskarżonej decyzji w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Ć. , co wynika z materiału dowodowego. Organ nie zawiadomił także o postanowieniach uzgadniających Starosty z dnia [...] września 2008 r. oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 13 sierpnia 2008 r. Brak jest także dowodu na to, że organ zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Ć Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.K. , J.K. , R.O. i R.N. , którzy ponosząc zarzut naruszenia prawa i interesu prawnego stron domagali się jej uchylenie w całości. Skarżący wskazywali, że od momentu powiadomienia o toczącym się postępowaniu wnosili regularnie sprzeciw w sprawie budowy planowanego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje, że inwestycja sprzeciwia się art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazuje że artykuł ten nie stanowi wystarczającej przesłanki dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cytując definicje ładu przestrzennego podnosili, że w granicach obszaru określonego przez inwestora, na który będzie oddziaływać planowane przedsięwzięcie znajduje się zabudowa mieszkaniowa ( budynek mieszkalny nr N [...] na działce nr 2 - właściciele T. i J.K. ). Ponadto, w związku z lokalizacją zamierzenia na obszarze położonym w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy wziąć pod uwagę ład przestrzenny jako jeden z elementów przy ocenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zabudowa jednorodzinna charakteryzuje się tutaj podobnymi gabarytami i formą architektoniczną budynków o wysokości do II kondygnacji naziemnych i jest czytelnie wkomponowana w otaczający ją krajobraz, zaś analizowaną przestrzeń zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej cechuje wysoki udział powierzchni biologicznej czynnej. Planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej posadowionej na nowej wieży stalowej o wysokości ok. 49 m wraz z zestawem anten nadawczo-odbiorczych będzie odbiegać znacznie od sąsiedniej zabudowy gabarytami i formą architektoniczną, stanowiąc tym samym element obcy stylistycznie i funkcjonalnie. Brak jest zatem powiązań funkcjonalnych i przestrzennych planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 i 77 k.p.a. albowiem inwestycja będzie oddziaływać szkodliwie na największe dobro człowieka, tj. życie i zdrowie oraz środowisko. Nie jest prawdą, jak wynika z pkt 7.9 z Raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej nr [...] w C. opracowanego przez firmę [...]. , że "Stacja bazowa...od drogi oddzielona będzie pasmem zarośli i drzew, przez co stanie się niewidoczna dla przejeżdżających tamtędy ludzi". Stan faktyczny wygląda tak, że zarośli jest niewiele i są one regularnie usuwane przez właścicielkę, a liczba drzew jest nieduża. Działki nr 1 jest widoczna z drogi, a planowana inwestycja swą wysokością (ok. 49m.) będzie z łatwością widoczna . Wójt gminy O. wziął pod uwagę słuszny interes stron skarżących i pozostałych mieszkańców sprzeciwiających się budowie planowanej stacji zgodnie z art. 7 k.p.a., czego organ drugiej instancji nie zauważa. Należy podkreślić, że sprzeciw dotyczy jedynie lokalizacji inwestycji na działce nr 1 , jako że strony sąsiadujących działek znajdą się w polu oddziaływania elektromagnetycznego, a nie budowy stacji w ogóle. Jak zapewnia Wójt gminy O. na terenie gminy znajduje się wiele innych dogodnych miejsc mogących stanowić plac pod planowaną inwestycję, oddalonych od zabudowań mieszkalnych. Niestety wnioskodawca nie odpowiada na próby porozumienia w tej kwestii. Wójt nie został od samego początku poinformowany o planowanej lokalizacji inwestycji. Poza tym od początku postępowania z naruszeniem art. 28 k.p.a. nie wszystkie strony zostały prawidłowo wskazane, a nawet pominięte, w tym najbardziej zainteresowani T. i J.K. , których działka znajduje się w polu zasięgu anten . Skarżący zarzucali także, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2006r. Prawo ochrony środowiska. Działka przeznaczona pod budowę stalowej wieży znajduje się w terenie zaludnionym, typowo rolniczym, gdzie uprawia się zboża, warzywa, truskawki na handel, hoduje się krowy, świnie i inne zwierzęta na sprzedaż. W związku z tym rolnicy od wczesnej wiosny do późnej jesieni pracują na polach rolnych. Skarżący, jako sąsiadujący z wieżą, znajdować się będą przez ten okres i nie tylko, w polu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Z raportu wynika, że anteny nadawcze stacji będą oddziaływać na środowisko w zasięgu maksymalnym 57, 1 m od anten sektorowych i opadać na powierzchnię terenu, a do anten radiolinii w zasięgu maksymalnym 55,6m i opadać na powierzchnię terenu. W zasięgu tym znajdzie się więc zabudowanie mieszkalne T. i J.K. , co jest niedopuszczalne. Syn tych skarżących zamieszkały wraz z nimi urodził się z wadą serca i jest po poważnej operacji serca. Budowa wieży na działce nr 1 niekorzystnie wpłynie na jego zdrowie. Ponadto , T. i J.K. zakupili działkę budowlaną, sąsiadująca z ich działką i znajdującą się w polu niedopuszczalnego promieniowania elektromagnetycznego. Również strona J.N. zamieszkująca wraz z rodziną na sąsiadującej działce nr 3 , ma kłopoty z sercem, a córka leczy się na tarczycę. Raport podaje, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 50 m od planowanej stacji. Tymczasem według pisma Marszałka Województwa z K. z dnia [...] września 2008 r. znak [...], zgodnie z informacjami przekazanymi przez J.D. - pełnomocnika PTK [...] Sp. z o.o. w W. , w zakresie oddziaływania anten sektorowych o równoważnej mocy powyżej 2000 W każda, brak jest miejsc dostępnych dla ludzi w obszarze do 150 m od środka elektrycznego każdej anteny, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Organ zaskarżonej decyzji czerpie swoje informacje od J.D. , tymczasem podawane przez niego informacje przeczą same sobie. Organ narusza tutaj ponownie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., gdyż takim postępowaniem zraża obywateli do siebie, a nie pogłębia ich zaufania do organu. Raport w swym uzasadnieniu zawiera odwoływania się do zasadności budowy inwestycji w tym terenie jako przedsięwzięcia będącego celem publicznym, co jest sprzeczne z postanowieniem ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 6 -"definicja celu publicznego". Nie można się zgodzić z argumentami organu w zaskarżonej decyzji, że "zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - jest inwestycją celu publicznego". Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią celami publicznymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Planowana inwestycja nie jest więc takim celem publicznym. Skarżący powołali się na poglądy orzecznictwa podane w decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że skoro inwestorem jest podmiot komercyjny, nie ma podstaw do twierdzenia, że realizuje on cel publiczny. Natomiast faktyczna budowa wieży w tym rejonie, niedaleko domów i terenów rolniczych jest podyktowana kalkulacją ekonomiczną firmy prowadzącej przedsiębiorstwo nastawiona na zysk. Lokalizacja inwestycji na działce 1 w Ć. jest związana z bliskością drogi dojazdowej oraz liniami energetycznymi, nie jest natomiast brane jest pod uwagę oddziaływanie na środowisko, ludzi, przyrodę. Podkreślali, że Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...], uchylił w całości postanowienie Wojewody znak [...], z dnia [...] marca 2007 r., uzgadniające warunki realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PTK [...]Sp. z o.o. W. [...] nr [...] ", planowanej do realizacji w Ć. na działce nr 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził, że jedynym czynnikiem oddziaływania na środowisko będą pola elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny nadawcze stacji. Obszar gdzie przekroczony zostanie dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego znajdzie się w odległości do 57,1m od miejsca zainstalowania anten. W zasięgu tego promieniowania nie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Jest to niezgodne z prawdą, gdyż zabudowa taka znajduje się w odległości ok.40 m od planowanej inwestycji i jest ona zamieszkiwana przez skarżących, tj. T. i J.K. . Informacja ta nie została sprawdzona i skorygowana przez organ. Ponadto, skarżący nie zostali uznani za strony od początku postępowania w związku z błędną informacją, że budynek ten nie jest zamieszkiwany przez nikogo, a wszystkie związane ze sprawą raporty i badania były opracowywane w oparciu o tą nieprawdziwą informację. Zamieszkiwanie skarżących T. i J.K. rodzinę w obszarze, gdzie przekroczony zostanie dopuszczalne poziom elektromagnetycznego promieniowania dyskwalifikuje lokalizację inwestycji na działce nr 1 stanowi naruszenie ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej , powtarzając argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji . Prawomocnym postanowieniem z 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę wniesioną przez T.K. , J.K. i R. O. , biorąc za podstawę art. 220 § 1 i § 3 p.p.s.a. Po wydaniu powyższego postanowienia uczestnik J.K. podtrzymał prezentowane dotąd w sprawie stanowisko, które wyrażono także w przesłanym do akt sądowych piśmie T.K. i J.K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z daty 23 kwietnia 2009r. Uczestniczka Telefonia Komórkowa [...]Sp. z o.o. w W. wnosiła o oddalenie skargi, uznając za zasadne w całości stanowisko organu drugiej instancji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. posiada przymiot ostateczności, przy czym nie należy do rozstrzygnięć, kończących postępowanie administracyjne. Jej skutkiem jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który będzie obowiązany ponownie ją rozpatrzyć. Kontrola sądowa w takiej sytuacji obejmuje przede wszystkim ocenę prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i nie może wkraczać w te obszary, co do których nie zajęto dotąd stanowiska w toku postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji jest organem ponownie rozstrzygającym sprawę. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Polskiej Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. w W. , zaś ma za przedmiot wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenie polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nazwie "[...] nr [...]", na działce nr 1 w miejscowości Ć. , gmina O. . Wszystkie wydane dotąd decyzje wskazują słusznie, że w sprawie niniejszej należało stosować przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.), przy czym jest poza sporem, że w toku postępowania administracyjnego na obszarze stanowiącym teren inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do definicji legalnej z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych aktów, celami publicznymi było między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych, w tym dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W orzecznictwie sądowym zagadnienie - czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było przedmiotem licznych wypowiedzi. Nie można mówić o jednolitości poglądów w tej kwestii, o czym świadczą tezy orzeczeń, powołanych przez organ pierwszej i drugiej instancji. W aktualnym orzecznictwie przeważa pogląd prezentowany w zaskarżonej decyzji. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w tej kwestii kilkakrotnie, uznając, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego ( tak wyrok z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1506/06, Lex Omega nr 438619). Bez znaczenia jest w tym wypadku charakter podmiotu podejmującego działania w zakresach określanych przez przepisy jako "publiczne", zaś treść pojęcia " łączność publiczna " może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych (wyrok z 10 maja 2006 r., sygn. akt 811/05, Lex Omega nr 236467). Okoliczność, że podmioty prywatne, realizujące inwestycje z zakresu telefonii komórkowej, wykonują jednocześnie bardzo istotne zadania, umożliwiając publicznie dostępną łączność telefoniczną, pozwala je traktować analogicznie jak drogi i inne inwestycje liniowe, co do których nie ma zastrzeżeń w traktowaniu jako inwestycje celu publicznego (zob. wyrok z 3 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 989/07, Lex Omega nr 519007). Podobne poglądy wydają się przeważać w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W licznych wyrokach wskazuje się , że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tak wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie, z 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04, publ. ZNSA 2006/4-5/130; w Gdańsku z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 536/05, zam. Lex Omega nr 203307; w Poznaniu z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 196/07, zam. Lex Omega nr 499857). Również w orzecznictwie sądów pierwszej instancji zwraca się uwagę, że bez znaczenia jest, kto finansuje i realizuje daną inwestycję, jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny, budowa stacji bazowej może mieć również charakter komercyjny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 18 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 852/06, zam. Lex Omega nr 507200). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela powyższe poglądy orzecznictwa. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej należy bowiem do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym, stąd spełnia zatem kryterium wymienione wprost w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, skoro będzie służyła zapewnieniu możliwości komunikacji nieograniczonemu (przynajmniej w formalny sposób) kręgowi użytkowników, jej wykonanie należy do działań, zapewniających łączność publiczną, co pozwala uznać ją za realizację jednego z celów publicznych, wskazanych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie obu wymienionych przepisów nie daje przy tym podstaw by przymiot celu publicznego ograniczać i uzależnić od tego, czy realizujący inwestycję podmiot ma charakter podmiotu publicznego, czy prywatnego. Takie właśnie podejście uzasadniają wskazywane przez organ odwoławczy, czy skarżącego przepisy ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.- Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Słusznie wywodzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, że inwestycja objęta wnioskiem [...] Telefonii Komórkowej [...] Sp. z o.o. w W. stanowi inwestycję celu publicznego, zatem właściwym trybem postępowania będzie załatwienie sprawy na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zważywszy, że Wójt Gminy O. przyjmując błędnie pogląd odmienny nie zawarł w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] ustaleń, które winien poczynić z uwagi na treść art. 53 ust. 3 u.p.z.p. ( tj. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ) , jak również nie rozważył, czy przedmiotowa inwestycja wymaga dokonania innych niż poczynione uzgodnień wskazanych w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 u.p.z.p.) istniały przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo też organ odwoławczy wytknął ponownie jako naruszenie prawa przyjęcie przez Wójta Gminy O. za podstawę do wydania decyzji o odmowie ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego treści art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodne z podejściem organu drugiej instancji orzecznictwo i poglądy doktryny zostały powołane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] oraz w zaskarżonej decyzji. Poglądy te podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. W tym zakresie można dodatkowo powołać stanowisko w doktryny zawarte w innych publikacjach, które wskazuje , że w przepisach art. 1 u.p.z.p. wyrażono dwie kategorie wartości. Do pierwszej z nich, przewidzianej w art. 1 ust. 1 u.p.z.p., należy zaliczyć ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, których znaczenie zostało sprecyzowane w przy użyciu pojęć ocennych w przepisach art. 2 u.p.z.p. Druga kategoria wartości wytyczających kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, mających podobny charakter, została określona w niezamkniętym katalogu zawartym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wskazane wyżej wartości należy uznać za zasady ogólne determinujące wszelkie działania odnoszące się do gospodarki przestrzennej, traktując jako dyrektywy interpretacyjne oraz główne mierniki prawidłowości oraz legalności realizacji przepisów ( por. - komentarz do art. 1 u.p.z.p., [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004. ). Treść art. 1 u.p.z.p. nie zwiera konkretnych nakazów, czy zakazów, a zatem bez dodatkowego upoważnienia zawartego w przepisie szczególnym nie może stanowić samodzielnej, materialnoprawnej podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są decyzjami uznaniowymi, co wynika z całokształtu regulacji dotyczącej podstaw i trybu ich wydania, a w szczególności z treści art. 54 u.p.z.p. i 56 u.p.z.p. Wśród przepisów znajdujących zastosowanie w takich sprawach nie ma norm wprowadzających ograniczenia w dopuszczalności zagospodarowaniu terenu innych niż wynikające z przepisów odrębnych, które także służą realizacji wartości wyrażonych w art. 1 ust. 1 – 2 u.p.z.p. Powyższe wynika jednoznacznie z treści art. 54 u.p.z.p., który zobowiązuje do określenia w decyzji o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W przeciwieństwie do ustaw, czy innych aktów normatywnych, do których należą również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie kreują norm prawnych, lecz są aktem stosowania prawa. Organy administracji publicznej działają zaś na podstawie przepisów prawa ( art. 6 k.p.a.) i bez jednoznacznego upoważnienia ustawowego nie mają kompetencji do orzekania na zasadach uznaniowości, czy do kreowania rzeczywistości na podstawie własnych ocen. Podobne jak wyżej poglądy prezentowane są także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1117/08 ( LexOmega nr 519778) oraz w Poznaniu z 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 245/07( Lex Omega nr 372431), zaś stanowią one kontynuację linii orzecznictwa powołanej w decyzjach organu drugiej instancji. Prawidłowo również w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na uchybienia proceduralne, które miały miejsce w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, z tym że inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z treści przepisu wynika, iż zawiadomienie w drodze obwieszczenia nie zwalnia organu, prowadzącego postępowanie od zawiadomienia również w sposób, przyjęty zwyczajowo w danej miejscowości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 578/08, Lex Omega nr 519046). Przepis ten obejmuje również obowiązek zawiadomienia w powyższy sposób o zapadłych w sprawie postanowieniach, nie wyłączając postanowień uzgadniających, wydanych w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezzasadny jest bowiem zarzut, że budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, jak również zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., który nawiązuje w uzasadnieniu do odstąpienia od uwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy art. 1 u.p.z.p. Rozważnie pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia norm z zakresu ochrony środowiska lub innych przepisów odrębnych, w których można poszukiwać podstaw do odmowy wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji odmownej jest zaś przedwczesne, albowiem kwestie te z uwagi na przyjętą przez organ pierwszej instancji koncepcję rozstrzygnięcia nie zostały objęte dotąd ustaleniami i oceną prawną organów administracji publicznej. Zaskarżona decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. służy właśnie temu, aby Wójt Gminy O. zebrał w postępowaniu wyjaśniającym odpowiedni materiał, przeprowadził analizę, o której mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. , uzyskał niezbędne uzgodnienia ( art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) oraz wydał stosowne rozstrzygnięcie, w którym rozważy wnioski i zarzuty stron z uwzględnieniem regulacji zawartych w przepisach odrębnych, eliminując także wytknięte słusznie uchybia proceduralne . Organ pierwszej instancji winien mieć przy tym na uwadze, że objęta wnioskiem inwestycja stanowi cel publiczny, zaś art. 1 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.