II SA/Kr 1109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B. na postanowienie nr 595/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 lipca 2025 roku odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi T. B. – dalej jako "Skarżący" jest postanowienie nr 595/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 lipca 2025 roku utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 14 maja 2025 r. znak: RPA.050.717.2025.ASA, którym na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przekroczenia norm hałasu i drgań w związku z działaniem wózków widłowych, w budynku położonym w Krakowie przy ul. F.". Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Skarżący wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2025 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki – dalej jako "PINB" o "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przekroczenia norm hałasu i drgań w związku z działaniem wózków widłowych, w budynku położonym w Krakowie przy ul. F., zobowiązanie właściciela budynku położonego w Krakowie przy ul. F. oraz użytkownika lokalu usługowego - sklep marki [...] do sporządzenia ekspertyzy akustycznej w zakresie immisji hałasu z przedmiotowego lokalu użytkowego powodowanego prowadzoną tam działalnością gospodarczą, a w szczególności użytkowaniem wózków widłowych (paletowych), ze szczególnym uwzględnieniem mieszkania nr [...] w tym budynku, w terminie 2 miesięcy, wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej właściciela budynku położonego w Krakowie przy ul. F. lub użytkownika lokalu usługowego - sklep marki [...], do usunięcia przyczyn przenikania dźwięku i drgań do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym budynku, w odpowiednim terminie". Rozpatrując ww. wniosek, PINB postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r. znak: RPA.050.717.2025.ASA działając na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. B.. Po rozpoznaniu zażalenia Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej jako "MWINB" postanowieniem nr 595/2025 z dnia 4 lipca 2025 roku utrzymało w mocy postanowienie PINB z dnia 14 maja 2025 r. znak: RPA.050.717.2025.ASA. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61 a § 1 Kpa jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. MWINB podkreślił, że postępowanie, o którego wszczęcie wnosi Skarżący dotyczy utrzymania obiektów budowlanych oraz zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu i zostało uregulowane w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane pn. Utrzymanie obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 72a PrBud postępowanie takie może wszczęte wyłącznie z urzędu. Podkreślono, że art. 61 § 1 Kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/21). Skoro zatem znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o której mowa w art. 66 ust. 1 Pr. bud. wszczynane jest z urzędu, to znaczy że PINB nie mógł wszcząć na wniosek T. B. działającego przez pełnomocnika adw. J. K. postępowania w sprawie "przekroczenia norm hałasu i drgań w związku z działaniem wózków widłowych, w budynku położonym w Krakowie przy ul. F.. Tym samym organ I instancji miał podstawy do wydania w dniu 14 maja 2025 r. postanowienia znak: RPA.050.717.2025.ASA, którym na podstawie art. 61a § 1 Kpa odmówiono wnioskodawcy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przekroczenia norm hałasu i drgań w związku z działaniem wózków widłowych, w budynku położonym w Krakowie przy ul. F.". Odpowiadając na uwagi podnoszone przez Skarżącego w zażaleniu MWINB podkreślił, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania z urzędu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł T. B. reprezentowany przez pełnomocnika adwokat J. K., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyłącza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie wniosku strony, mimo że organ dysponował wiarygodnymi informacjami i dokumentami świadczącymi o naruszeniu przepisów tej ustawy. - art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez zaniechanie działań zmierzających do usunięcia zagrożeń wynikających z przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu i drgań. - art. 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 61a § 1 KPA, przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy wszczęcia postępowania i pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności udokumentowanego w aktach sprawy naruszenia dopuszczalnych poziomów hałasu i drgań powodowanych użytkowaniem wózków widłowych na terenie lokalu usługowego [...] Market. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia 14 maja 2025 roku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 72a Pr. bud. przewiduje, że postępowania w sprawach dotyczących utrzymania obiektów budowlanych (m.in. art. 66 ust. 1 - decyzje o nakazie usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu) są wszczynane z urzędu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wskazuje się, że fakt, iż postępowanie wszczyna się z urzędu, nie wyklucza możliwości Jego zainicjowania przez wniosek strony, który stanowi sygnał dla organu do podjęcia działań. Podkreślono, że z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2024 r. jednoznacznie wynika, że organ miał świadomość przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu wynikających z użytkowania obiektu usługowego, w szczególności w związku z przetaczaniem wózków transportowych, co powodowało uciążliwości dla mieszkańców i mogło świadczyć o niewłaściwym utrzymaniu obiektu budowlanego. "Stwierdzono natomiast niespełnienie wymagań normowych w zakresie charakteru prowadzonej działalności lokalu usługowego ti. przetaczanie wózków na obszarze magazynowym" (vide pismo PiNB z 29.02.2024 r.). Pomimo tych ustaleń - które wskazują na istnienie przesłanek mogących uzasadniać wszczęcie postępowania z urzędu - organ odmówił rozpoznania sprawy, powołując się mechanicznie na art. 72a Prawa budowlanego, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek merytorycznej analizy czy weryfikacji treści wniosku strony. Organ w sposób całkowicie nieuzasadniony pominął badania dotyczące drgań, skupiając się wyłącznie na hałasie pochodzącym od urządzeń chłodniczych, mimo że dokumentacja w aktach potwierdzała dwa niezależne źródła zakłóceń: hałas i drgania. Podkreślić trzeba, że z treści raportu z lutego 2024 roku, na który powołuje się Organ, Jednoznacznie wynika, że lokal usługowy nie spełnia wymagań normowych w zakresie charakteru prowadzonej działalności, w szczególności w związku z przetaczaniem wózków na obszarze magazynowym. Pomimo tego stwierdzenia. Organ powołując się na ten sam raport uznał, że brak Jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, co stanowi logiczną sprzeczność i narusza zasadę pogłębionej oceny materiału dowodowego. Co więcej, z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Organ zobowiązał najemcę (czy właściciela) do przedłożenia ponownego raportu. W świetle art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który przewiduje możliwość wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości technicznych, organ miał zarówno podstawy prawne. Jak i materiał dowodowy, by podjąć postępowanie z urzędu - a tego zaniechał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane m.in. na zasadzie art. 66 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 725 ze zm.) – dalej jako "PrBud" i odmówiono nim wszczęcia postępowania w sprawie "przekroczenia norm hałasu i drgań w związku z działaniem wózków widłowych, w budynku położonym w Krakowie przy ul. F.". Stosownie do art. 66 ust. 1 PrBud, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Natomiast zgodnie z art. 72a PrBud, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Trafne w kontekście powołanych norm są uwagi organów, że przepis art. 72a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżących żądania. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie, o której mowa w art. 66 ust. 1 PrBud na wniosek strony. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r. II OSK 2691/16). Artykuł 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Artykuł 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21). Sąd na gruncie niniejszej sprawy podziela stanowisko zaprezentowane przez organy, a prezentowane w orzecznictwie, że dopuszczalna jest taka wykładnia przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a.: "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", iż obejmuje ona sytuację, gdy organ nadzoru budowlanego, ze względu na treść art. 72a p.b. nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich okolicznościach dopuszcza się możliwość wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może z powodów prawnych ("z innych uzasadnionych przyczyn") prowadzić postępowania na wniosek (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2827/21; NSA z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2748/22; NSA z 24 września 2024 r., sygn. II OSK 2058/23, NSA z 12 grudnia 2024 roku, sygn. II OSK 195/24). Na marginesie można jeszcze wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 roku, sygn. II OPS 2/25: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." W konsekwencji w świetle treści art. 72a PrBud brak jest możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony i zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego orzekły o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącego. Bezzasadne są przy tym także i dalsze zarzuty, że organy naruszyły art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy nie mogły naruszyć tych przepisów, ponieważ w sprawie nie toczyło się postępowanie i organy nie ustalały żadnych okoliczności faktycznych na podstawie zebranych środków dowodowych. Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.