II SA/Kr 1182/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2025 r. sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/24 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Nr CXII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zakamycze" I. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1182/24; II. oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz A. K. 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE. Pismem z dnia 30 lipca 2024r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr CXII/3037/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. " zaskarżając ją w części, tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka nr [...], ob. [...] K.-K., dla której Sąd Rejonowy dla K. P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako działka nr [...], ob. [...] K.-K., 2) art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionym interesem publicznym i stanem faktycznym naruszeniu prawa własności skarżącego i wyznaczeniu w granicach należącej do niego nieruchomości terenów kategorii Rł.3 - tereny rolnicze, a co za tym idzie wprowadzenie zakazu lokalizowania budynków na nieruchomości skarżącego, co było przejawem braku wyważenia obowiązujących dla tego obszaru ograniczeń, w tym nieuwzględnienia poprzedniego sposobu zagospodarowania obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, na którym od wielu lat zaniechano produkcji rolniczej, a nieruchomość skarżącego otoczona jest przez zabudowę domów jednorodzinnych. 3) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego, a to wyznaczenie w granicach należącej do skarżącego nieruchomości terenów kategorii Rł.3 - tereny rolnicze, a co za tym idzie wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie na nieruchomości skarżącego znajdują się tereny kategorii MN.16 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zachodnia granica działki), a w niedalekiej odległości znajdują się tereny kategorii MN.9 (północna granica działki) oraz MN.15 (południowowschodnia granica działki), a więc nieruchomość w istocie otoczona jest przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stąd skarżący, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, postawiony jest w gorszej sytuacji prawnej od właścicieli nieruchomości sąsiednich, przy jednoczesnym braku uzasadnienia dla takiego różnicowania, a nadto jego nieruchomość z każdej strony otoczona jest zabudową domów jednorodzinnych. 4) art. 9 ust. 4,15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) z uwagi na sprzeczność uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tomem 111 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - Wytyczne do planów miejscowych, a to poprzez wyznaczenie w granicach należącej do skarżącego nieruchomości terenów kategorii Rł.3, podczas gdy w strukturze przestrzennej jednostki [...] O. Studium nie przewiduje się w ogóle funkcji rolniczej terenu, zaś co do terenów zielonych dokument przewiduje jedynie utrzymanie nieurządzonej zieleni, nie zaś poszerzenie jej występowania. W uzasadnieniu podkreślono, iż na mocy zaskarżonej uchwały, na nieruchomości skarżącego został wyznaczony teren kategorii Rł.3 - tereny rolnicze. Tym samym ograniczona została możliwość wykonywania prawa własności przez skarżącego - zgodnie z treścią § 27 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono bowiem na tych terenach zakaz lokalizacji budynków oraz minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 90%. Przeznaczenie terenu na gruncie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie koresponduje z faktycznym sposobem jego urządzenia. Nieruchomość skarżącego otoczona jest bowiem z każdej strony licznymi budynkami jednorodzinnymi, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie brak jest jakichkolwiek pól uprawnych. Teren zatracił swoje rolnicze przeznaczenie wiele lat temu i nie jest możliwe przywrócenie jego charakteru sprzed lat, przy czym brak jest jakichkolwiek przesłanki, by odwracać ten stan rzeczy, tym bardziej, że od zachodniej granicy przedmiotowa nieruchomość przylega do terenów o przeznaczeniu MN.16 - terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w niedalekiej odległości znajdują się także tereny kategorii MN.9 (północna granica działki] oraz MN.15 (południowo-wschodnia granica działki]. Kategoria MN oddaje faktyczne zagospodarowanie okolicznych nieruchomości i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla ustanowienia granicy tego obszaru właśnie przed nieruchomością skarżącego. Brak jest jakichkolwiek, a tym bardziej usprawiedliwionych, podstaw dla przyjęcia, by na terenie nieruchomości skarżącego wykluczyć możliwość budowy budynków jednorodzinnych, czy ustalić wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 90%. Organ nie dokonał wyważenia wprowadzanych ograniczeń, chociażby ze sposobem zagospodarowania terenu, na którym leży nieruchomość skarżącego, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego mu prawa własności, jak zostało wspomniane, okolica straciła swoje rolnicze przeznaczenie wiele lat temu i obecnie stanowi osiedle domów jednorodzinnych (wszystkie nieruchomości leżące w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, tj. działki nr [...], [...] i [...], [...] oraz [...] (w budowie), wydzielone z pierwotnie z jednej działki, a także nr [...], zabudowane są domami jednorodzinnym, w tym niektóre znajdują się na terenie kategorii Rł.3). Ustalenie w tym miejscu rolnego przeznaczenia terenu na gruncie zaskarżonej uchwały należy ocenić jako zupełnie arbitralne, dowolne oraz oderwane od sposobu wykorzystywania okolicznych nieruchomości, a co za tym idzie dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego organu. Nadto, przeznaczenie terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, jako terenu rolniczego, jest wprost sprzeczne z treścią tomu 111 Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - Wytyczne do planów miejscowych. Zgodnie z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej jednostki [...] O. (w której granicach leży przedmiotowa nieruchomość), nie przewiduje się w ogóle funkcji rolniczej terenu, zaś co do terenów zielonych dokument przewiduje jedynie utrz3mianie nieurządzonej zieleni, nie zaś poszerzenie jej występowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że status planistyczny w/w nieruchomości przedstawia się następująco. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. nieruchomość skarżącego w całości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem Rł.3 - tj. Tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia. 1.Zgodnie z § 27 zaskarżonej uchwały: § 27.1. Wyznacza się tereny rolnicze, oznaczone symbolami Rł.1, Rł.2, Rł.3, Rł.4, Rł.5, Rł.6, Rł.7, Rł.8, Rł.9, Rł.lO, Rł.ll, Rł.l2, o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, zadrzewienia, zakrzewienia. 2. W zakresie zasad zagospodarowania terenów ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) minimalny wskaźnik terenu biologiczne czynnego: 90%; 3) maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej 5 m. 3. W terenach: 1) Rł.3 wskazuje się osuwisko nr [...]; 2) Rł.4 wskazuje się osuwisko nr [...]; 3) Rł.8 wskazuje się osuwisko nr [...]; 4) Rł.10 wskazuje się osuwisko nr [...]; 5) Rł.12 wskazuje się osuwisko nr [...]. 4. Dla terenów wskazanych w ust. 3 obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 14. Przyjęte rozwiązania planistyczne wynikają z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (aktualnie: uchwała Nr CXII/ 1700/ 14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa'). Wynika to z art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u. p. z. p. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r., co związane jest z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Zgodnie z danymi z gminnej ewidencji gruntów i budynków (stan na dzień 14 sierpnia 2024 r.) nieruchomość skarżącego została oznaczona jako Grunty orne, oznaczone symbolem użytku; Rllla. Jakkolwiek dane zawarte w ewidencji nie są wiążące dla organów planistycznych przy sporządzaniu planu miejscowego, to jednak nie są obojętne dla oceny, iż organy planistyczne gminy prowadzą spójną politykę planistyczną, w aspekcie faktycznego użytkowania danej nieruchomości. Dlatego też należy zakwestionować twierdzenie skargi, iż przeznaczenie terenu na gruncie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie koresponduje z faktycznym sposobem jego urządzenia. W studium w standardach przestrzennych, wskazano, że powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) wynosić powinna min. 90%. Wyznaczenie terenów rolniczych Rł.3 dla nieruchomości skarżącego znajduje oparcie już w zakresie funkcji podstawowej dla terenów ZR. Argumenty skargi w tym zakresie zasadniczo opierają się na wyrwanych z kontekstu zapisach dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...]. Wszystkie wymienione w skardze nieruchomości były zabudowane już w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały Nr CXII/ 3037/ 23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r., wskutek pozyskania dla tych nieruchomości decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (spośród których niektóre były wydawane względem działek ewidencyjnych, które następnie zostały skasowane wskutek dalszych podziałów). Wyrokiem z 9.12.2024 r. sąd skargę oddalił. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 9 stycznia 2025r. wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku wydanego na rozprawie w dniu 9 grudnia 2024r., oraz o doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem, załączając jednocześnie wniosek. Podano w uzasadnieniu, iż 2 stycznia 2025r. w drodze telefonicznej uzyskano z sekretariatu sądu informację, iż 9 grudnia 2024r. zapadł w sprawie wyrok oddalający skargę. Jednak pełnomocnik skarżącego nie został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy, ponieważ wysłano zawiadomienie na błędny adres, a następnie po braku doręczenia, pozostawiono je w aktach sprawy. Stąd skarżący nie mógł, bez własnej winy, złożyć w terminie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Postanowieniem z 21.01.2025 r. sąd termin przywrócił uznając, że skarżący uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w niezachowaniu terminu. W dniu 21.05.2025 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 9.12.2024 r. zarzucając w niej miedzy innymi nieważność postepowania poprzez pozbawienie go możności obrony swych praw ma skutek braku prawidłowego zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o rozprawie, po której ogłoszony został wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego na tej podstawie orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Wskazany przepis umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Przy czym z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności. W myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Brak zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu przed sądem, który wynika z niezawiadomienia pełnomocnika strony postępowania o terminie rozprawy uzasadniało zatem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 179a p.p.s.a. Wobec powyższego zaistniałe uchybienie natury formalnej powoduje, że konieczne jest rozpoznanie sprawy w sposób respektujący wskazane wyżej prawo strony postępowania, to jest zawiadamiając jej pełnomocnika o wyznaczonym terminie rozprawy. Stąd doszło do uchylenia wyroku z 9.12.2024r. i ponownego rozpoznania sprawy. Skarga jest nieuzasadniona. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd zweryfikował legitymację skargową wnoszącego skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Poza sporem jest, że w świetle zalegających w aktach sądowych sprawy dokumentów, w tym przywołanych w skardze, skarżącemu przysługuje interes prawny do złożenia skargi. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08). Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15). W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. W pierwszej kolejności sąd dokonał kontroli trybu uchwalenia m.p.z.p. w świetle art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1945 ze zmianami). W dniu 31 maja 2019 r. dokonano obwieszczenia Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu. Termin składania wniosków do planu wyznaczono do dnia 12 lipca 2019 r. Rozpatrzenie wniosków złożonych do planu nastąpiło na mocy Zarządzenia Nr 1480/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2020 r. , po czym projektu planu został przesłany do opiniowania i uzgodnień ustawowych kolejno 13 sierpnia 2020 r. 16 listopada 2020 r., 17 lutego 2021 r., 5 lipca 2021 r. i 24 września 2021 r. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce dnia 29 października 2021 r. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko trwało od 8 listopada do 7 grudnia 2021 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu miała miejsce 30 listopada 2021 r. Termin składania uwag do wyłożonego projektu planu został zakreślony do 23 grudnia 2021 r. Rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu odbyło się na mocy Zarządzenie Nr 33/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2022 r., po czym projekt planu przekazano do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych w dniu 1 kwietnia 2022 r. Następnie miało miejsce ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko z dnia 27 maja 2022 r. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko trwało od 6 czerwca do 5 lipca 2022 r., po czym odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu w dniu 28 czerwca 2022 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu zakreślono do 19 lipca 2022 r., a uwagi złożone do ponownie wyłożonej części projektu planu zostały rozparzone na mocy Zarządzenie Nr 2236/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 2022 r. Następnie projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa wraz z Zarządzeniem Nr 2269/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 sierpnia 2022 r. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu miało miejsce dnia 10 sierpnia 2022 r. 18. Dnia 31 sierpnia 2022 r. miało miejsce pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCIII/2551/22. Dnia 12 października 2022 r. odbyło się drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu. Rada zadecydowała o ponowieniu procedury pianistycznej, w rezultacie czego przekazano projekt planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych dnia 18 listopada 2022 r. i 3 lutego 2023 r. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce 10 marca 2023 r. 22. Ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko trwało od 24 marca do 24 kwietnia 2023 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu odbyła się dnia 30 marca 2023 r. Termin składania uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu został wyznaczony do 8 maja 2023 r. 25. Rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonej części projektu planu miało miejsce na mocy Zarządzenia Nr 1427/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r., po czym przekazano pod obrady Rady Miasta Krakowa projekt uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu (Zarządzenie Nr 1428/2023 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2023 r.). Podczas sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 14 czerwca 2023 r. odbyło się czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu. Rada podjęła uchwałę Nr CXII/3030/23 oraz odbyło się czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia planu. Uchwała Nr CXII/3037/23 z dnia 14 czerwca 2023 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2023 r., pod poz. 4320. W ocenie sądu nie ma w świetle powyższego wątpliwości co do zgodności z prawem procedury planistycznej, która zawierała wszystkie wymagane prawem elementy, etapy, uzgodnienia i opinie. Rozpoznając skargę zweryfikować należy przede wszystkim, jakie jest przeznaczenie działki skarżącego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, albowiem ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Kierunki zagospodarowania terenów, na których znajduje się nieruchomość skarżącego, została oznaczona na planszy K1 studium gminnego z 2014 r. (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - uchwała Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r.) oraz w tomie III pn. Wytyczne do planów miejscowych. Zgodnie z nimi wskazana nieruchomość znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZR - tj. Tereny zieleni nieurządzonej o następujących funkcjach: 1. Funkcja podstawowa - różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. 2. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Wobec tego należy przyjąć, że przeznaczenie terenu Rł.3 pozostaje w zgodności z funkcją podstawową, określoną dla terenu ZR, bowiem tereny takie jak: łąki, zadrzewienia, zakrzewienia mieszczą się w zakresie różnorodnych form zieleni nieurządzonej. Już z powyższego wynika, że z uwagi na wyłączenie tych terenów w Studium z możliwości ich zabudowy kubaturowej (poza zabudową i zagospodarowaniem wskazanym w ramach funkcji dopuszczalnej terenu realizowanych jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk) Studium nie dało możliwości zagospodarowania nieruchomości innego typu budynkami. Organ planistyczny w świetle art. 9 ust. 1 u.p.z.p. nie miał możliwości przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Wobec powyższego nie można mu także skutecznie postawić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, skoro Studium nie pozostawiło organom planistycznym żadnego marginesu swobody, jeśli chodzi o przeznaczenie tych terenów w planie. Jednocześnie odnotować należy, że plan nie uniemożliwia wykorzystania tych terenów będących gruntami ornymi zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokonuje oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15). Skoro w myśl art. 9 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w Studium tereny te są wyłączone spod zabudowy, to organ gminy nie miał podstaw do dopuszczenia zabudowy w tym obszarze, zaś ewentualne zarzuty dotyczyć mogą co najwyżej Studium. W świetle jednoznacznego brzmienia Studium kierunek zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego jest jasny i nie budzący wątpliwości w zakresie, w jakim na przedmiotowej nieruchomości jedyna zabudową, jaką dopuszcza Studium to wyłącznie zabudowa/zagospodarowanie terenu, realizowane m.in. jako terenowe urządzenia sportowe, studium natomiast nie dało możliwości zagospodarowania innego typu budynkami. Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. jest zatem nieuprawniony. Oceny tej nie zmienia zarzut skargi dotyczący niemożności zapoznania się przez skarżącego z częścią graficzną studium gminnego z 2014 r. w odniesieniu do jego nieruchomości, ze względu na nieprawidłową skalę sporządzonej mapy. Weryfikując to twierdzenie zauważyć należy, że część graficzna planszy K1 studium gminnego z 2014 r. została sporządzona w skali 1:25 000, a taka skala jest dopuszczalna na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), które miało zastosowanie do sporządzonej wówczas zmiany studium. Ponadto każdy zainteresowany ma możliwość sprawdzenia treści studium gminnego dla danej nieruchomości, korzystając z bezpłatnego oraz ogólnodostępnego Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej (Obserwatorium) i zawartej tam Mapy dla architektów i planistów, a nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotowa działka w całości znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] pn. O. (str. 215 - 219 tomu III studium). W odniesieniu do zarzutu, iż ustalenia planistyczne nie miały żadnego uzasadnienia z uwagi na potrzeby zachowania oraz ochrony terenów przyrodniczych niezabudowanych wskazać należy, że z ustaleń dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] wynika, iż w jej obrębie zachodzi potrzeba ochrony takich terenów. Chybiony jest też argument, iż studium gminne dla terenu w/w nieruchomości nie przewiduje ustanowienia przeznaczenia rolniczego. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miało na celu ustalenie ogólnych założeń polityki przestrzennej gminy, w tym właśnie ww. uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaś kwestia ustalenia przeznaczenia poszczególnych terenów pozostawiona została wyłącznie materii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. art. 15 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p.); same ustalenia studium są wiążące dla treści planów miejscowych. Stąd wyznaczenie terenów rolniczych Rł.3 dla nieruchomości znajduje oparcie już w zakresie funkcji podstawowej dla terenów ZR. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego z istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to wszystkie wymienione w skardze nieruchomości były zabudowane już w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały, wskutek pozyskania dla tych nieruchomości decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Nieruchomości te były już zabudowane w toku prac nad sporządzaniem planu miejscowego obszaru "Z. ". ( fragment ortofotomapy z przedstawieniem graficznym nieruchomości). W takich sytuacjach powstaje prymat ochrony praw nabytych nad kwestią sporządzania planu miejscowego oraz tym samym działania w oparciu o ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę mogą być prowadzone niezależnie od ustaleń planistycznych. Wskazywane zmiany faktyczne w uwarunkowaniach opisywanego terenu stanowią dla organów planistycznych gminy wskazówkę do toczących się prac nad sporządzeniem Planu Ogólnego Miasta Krakowa i rozważenia przesłanki do zmiany obowiązującego lub sporządzenia nowego planu miejscowego. Odrzucić należy argumentację nawiązującą w drodze analogii do pobliskich terenów MN.9, MN.15 oraz MN.16, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tereny te znajdują się w obszarze, oznaczonym na planszy K1 symbolem MN - tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem znajdują się w terenie, dla którego ustalono kierunek pod zagospodarowanie inwestycyjne oraz nie przystaje on do terenów ZR. Odnosząc się do przytoczonych przez skarżącego wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stwierdzających częściowo nieważność uchwały Nr CXII/ 3037/ 23 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 czerwca 2023 r. zauważyć należy, że nie przystają one w pełni do faktografii niniejszej sprawy, stąd nie mogą stanowić miarodajnego punktu odniesienia dla oceny zasadności skargi. Przez pryzmat przedstawionych rozważań skonstatować należy, że nie doszło do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego oraz norm konstytucyjnych (zasad równości oraz proporcjonalności). Zaakcentować trzeba, że w katalogu określonym w art. 1 ust. 2 u. p. z. p. prawo własności stanowi tylko jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego. Prawo własności może doznawać ograniczeń w razie konieczności ochrony innych konstytucyjnie istotnych zasad i wartości w granicach wyznaczonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ingerencja w to prawo jest dopuszczalna, jeśli odpowiada jednocześnie zasadzie proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k. c. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u. p. z. p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wedle brzmienia art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że ustalenia planu nastąpiły po przeprowadzeniu pełnej procedury planistycznej i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, uwzględniając także założenia studium gminnego. Plan miejscowy został sporządzony w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące możliwości przeznaczenia z istoty gruntów rolnych pod zabudowę, znaczenia położenia nieruchomości w granicach B.-T. Parku Krajobrazowego, nadużycia władztwa planistycznego, czy pozornego wyznaczenia funkcji i zasad zagospodarowania terenów w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione są realnego wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając skargę sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu, jak również istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też naruszenia ustaleń Studium, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 179a w związku z art. 200 i art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.