II SA/Kr 1184/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r. znak [...] na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) - dalej "u.g.n." - oraz art.104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J.K. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. K. za wywłaszczoną nieruchomość nr [...] położoną w O., stanowiącą aktualnie część działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Powiatowego w O. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia 20 czerwca 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że wnioskiem z dnia 14 maja 2014 r. J. K. zwrócił się do Starosty [...] o ponowne ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o dawnym oznaczeniu nr [...] (obecnie jest to część działki ewidencyjnej nr [...]), za którą według jego twierdzenia nie otrzymał odszkodowania, oceniając jednocześnie wartość działki na kwotę 30 000 zł. Starosta [...] postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o ponowne ustalenie i wypłatę odszkodowania uzasadniając, iż w stosunku do wywłaszczonej działki nr [...] w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania zapadło już rozstrzygnięcie w decyzji Naczelnika Powiatu w O. z dnia 20 czerwca 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. Zażalenie do Wojewody [...] na to postanowienie złożył J. K. zarzucając, iż mimo wywłaszczenia nie otrzymał odszkodowania. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 31 października 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał, że należało wyjaśnić, czy wniosek skarżącego dotyczy ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania, czy też wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Powiatu w O. z dnia 20 czerwca 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. "Organ I instancji ustosunkowując się do żądania wnioskodawcy powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie i wyjaśnienie, czy nastąpiła wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz uprawnionych podmiotów i na podstawie dokonanych ustaleń wydać w tym zakresie stosowną decyzję administracyjną". W toku ponownego rozpoznania sprawy ustalono, że opisana wyżej nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Powiatowego w O. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia 20 czerwca 1974 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od J. K. na cele budowy Liceum Ogólnokształcącego w O.. W tej samej decyzji za tę nieruchomość ustalone zostało odszkodowanie w kwocie 2 070 zł, które zostało pomniejszone o kwotę 889,00 zł z tytułu zaległych podatków. Zgodnie z punktem 4 powyższej decyzji zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia tj. Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. do wypłaty odszkodowania w kwocie 1 181 zł na rzecz J. K. w terminie wskazanym w art. 12 ustawy wywłaszczeniowej jednorazowo, po przedłożeniu tytułu własności. Decyzja z dnia 20 czerwca 1974 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu została skierowana do J. K. i stała się prawomocna 8 sierpnia 1974 r. Wnioskiem z dnia 26 listopada 2014 r. J. K. zwrócił się ponownie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w wywłaszczoną nieruchomość uzasadniając, iż "Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia 31 października 2014 r. wskazał iż należy mi się odszkodowanie za wywłaszczoną działkę". Organ I instancji wskazał dalej, że kluczowe znaczenie dal niniejszej sprawy ma okoliczność, czy odszkodowanie orzeczone w/w decyzją wywłaszczeniową zostało wypłacone na rzecz wnioskodawcy. Pismem z dnia 25 lutego 2015 r. Sąd Rejonowy w O. przesłał postanowienie Sądu Powiatowego w O. Wydział I Cywilny z dnia 14 listopada 1974 r. sygn. akt [...] o zezwoleniu na złożenie do depozytu sądowego kwoty 1 181 zł. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika iż powodem złożenia do depozytu kwoty odszkodowania przez Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. był brak tytułu własności J. K. do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Ponadto w oparciu o pozyskane akta sądowe ustalono, że J. K. wystąpił do Sądu o wypłatę odszkodowania złożonego w depozycie sądowym. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 1974 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w O. oddalił wniosek J. K. o wydanie depozytu z uwagi na okoliczność, iż przedłożony tytuł własności nie obejmował działki [...]. Przepis art. 27 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwalał na złożenie świadczenia pieniężnego do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne. W niniejszej sprawie taką przeszkodą był brak tytułu własności do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Zgodnie z art. 470 kodeksu cywilnego ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia. W tej sytuacji należało uznać, że Skarb Państwa wpłacając do depozytu sądowego kwotę 1 181 zł spełnił obowiązek wypłaty odszkodowania. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek J. K. jest w świetle art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bezzasadny, co skutkuje decyzją odmowną. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 lipca 2015 r., znak [...] na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z 29 kwietnia 2015 r. znak [...] i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż jakkolwiek zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną powołano przepis art. 129 ust. 1 u.g.n., to jednak nie może budzić wątpliwości, iż przepis ten stanowi normę kompetencyjną do orzekania w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w trybie powołanej ustawy. Z kolei podstawę dla rozpatrzenia zgłoszonego obecnie przez J. K. żądania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wywłaszczoną przed wejściem w życie u.g.n. stanowi w istocie przepis jej art. 129 ust. 5 pkt 3, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ocenie Wojewody [...] nieprawidłowe (nieprecyzyjne) wskazanie przez organ I instancji podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie, choć stanowi pewne uchybienie, to jednak nie oznacza, iż normy takiej brak w systemie prawnym, a zatem omawianego uchybienia nie można rozpatrywać w kontekście wydania decyzji w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniono, że dla rozpatrzenia sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (a który to tryb jest zdaniem organu właściwy dla rozpatrzenia żądania J. K., który - pomimo początkowych wątpliwości Wojewody [...] w tym zakresie - skierowanym do organu I instancji pismem z 26 listopada 2014 r. ponownie zwrócił się do Starosty [...] "z prośbą o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość"), zasadniczo nie ma znaczenia kwestia wypłaty w przeszłości tego odszkodowania (jej wpłacenia do depozytu sądowego). Spełnienie obowiązku wypłaty już ustalonego odszkodowania mogłoby bowiem mieć znaczenie w kontekście rozpatrywania ewentualnego wniosku o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w przeszłości decyzją administracyjną, co zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, winno nastąpić w stosownej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. W ocenie organu II instancji decydujące znaczenie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją Starosty ma okoliczność, iż kwestia ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 czerwca 1974 r. znak [...], której uwierzytelniony egzemplarz wraz z urzędową adnotacją o jego prawomocności z dniem 8 sierpnia 1974 r. znajduje w aktach organu I instancji, rozstrzygnięciem tym orzeczono również o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz poprzedniego właściciela z tytułu wywłaszczenia parceli l. kat. [...] o pow. 115 m2. W świetle powyższego stwierdzono, iż zgodnie z przepisami k.p.a., ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już decyzją ostateczną byłoby orzekaniem w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wydane z naruszeniem wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Pomiędzy sprawami zachodzi tożsamość podmiotowa: w postępowaniu ze stosownym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpił wskazany w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej właściciel ww. nieruchomości, J. K., zaś podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania byłby nadal Skarb Państwa. Również stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zasadniczej zmianie, bowiem ww., ostateczne orzeczenie Urzędu Powiatowego w O. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z 20 czerwca 1974 r. znak [...] funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołując wszelkie skutki prawne określone w tej decyzji. Zdaniem organu II instancji nie można uznać, iż zmianie uległ stan prawny. Na gruncie niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała okoliczność, iż obowiązujące obecnie przepisy prawa (u.g.n.) przewidują instytucję wywłaszczania nieruchomości, jak i statuują obowiązek ustalania z tego tytułu odszkodowania, zaś okoliczność, iż nowe przepisy nieco odmiennie regulują zasady i tryb ustalania odszkodowania, pozostaje bez wpływu na kwestię tożsamości obu spraw. Postępowanie wszczęte obecnie w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta, czyni takie postępowanie bezprzedmiotowym. W związku z powyższym wydanie ponownej decyzji merytorycznej w sprawie rozstrzygniętej już ww. ostatecznym orzeczeniem Urzędu Powiatowego w O. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z 20 czerwca 1974 r. znak [...], naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., w związku z czym, poprzez wzgląd na regulację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 29 kwietnia 2015 r. znak [...] i umorzyć w całości postępowanie przed organem I instancji. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji oraz ustalenie i wypłacenie mu odszkodowania za wywłaszczoną działkę - parcelę l. kat. [...] w O.. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. nakazał Staroście [...] ustalenie i wypłatę odszkodowania. Mimo to Starosta odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania bez podania przyczyn, a Wojewoda również bez podania przyczyn zmienił stanowisko i umorzył w całości postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa i należycie uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że obecnie obowiązującej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują zarówno postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), jak i w sprawie jego waloryzacji (art. 132 ust. 3 u.g.n. - wyroki NSA: z 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09, Lexis.pl nr 2339020; z 22 lipca 2010 r., I OSK 1307/09, Lexis.pl nr 2375525; z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 894/09, Lexis.pl nr 2250208; z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, Lexis.pl nr 2016002; z 18 lipca 2007 r., I OSK 762/07, Lexis.pl nr 2573842). O ile więc istniały wątpliwości co do trybu, jakiego wszczęcia domagał się J. K., to należało je wyjaśnić i prowadzić postępowanie w trybie właściwym dla żądania wnioskodawcy. Na tego rodzaju wątpliwości wskazał Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia 31 października 2014 r. nr [...]. Jednocześnie organ odwoławczy nakazał wyjaśnienie, czy nastąpiła wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz uprawnionych podmiotów, co na ówczesnym etapie postępowania było wskazaniem przedwczesnym. O ile bowiem okoliczności związane z wypłatą ustalonego odszkodowania mają znaczenie w postępowaniu dotyczącym waloryzacji odszkodowania (waloryzacji może podlegać tylko takie odszkodowanie, które nie zostało jeszcze wypłacone), o tyle w przypadku postępowania obejmującego ustalenie odszkodowania okoliczności te nie mają znaczenia. Jak wynika z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W postępowaniu toczącym się na podstawie tego przepisu ustala się jedynie to, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania oraz czy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z ponownego wniosku J. K. noszącego datę 26 listopada 2014 r. wynika jednoznacznie, że jego zamiarem było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, nie zaś waloryzacji ustalonego wcześniej odszkodowania. W takim też trybie został on rozpoznany przez organy obydwu instancji. Kierując się opisanymi wyżej wskazaniami Wojewody [...] Starosta [...] dodatkowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające również w zakresie wypłaty ustalonego odszkodowania, a także powołał błędną podstawę prawną decyzji (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Orzeczenie organu I instancji w sposób błędny obejmowało odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania, jednakże uchybienie to zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym. Prawidłowym rozstrzygnięciem było, bowiem umorzenie postępowania. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika bez żadnych wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Urzędu Powiatowego w O. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia 20 czerwca 1974 r. nr [...], w której orzeczono nie tylko o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako pgr. l. kat. nr [...] o pow. 115 m2 położonej w O., ale również o ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz J. K.. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, że kwestia ustalenia odszkodowania była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego i w związku z tym kolejna decyzja merytoryczna wydana w tej sprawie byłaby dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Należy zgodzić się, że zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa obu tych spraw dotyczących odszkodowania, bowiem przedmiotem jest odszkodowanie za tę samą nieruchomość, a wnioskodawcą w obecnie kontrolowanym przez Sąd postępowaniu jest ta sama osoba, na rzecz której odszkodowanie zostało orzeczone czyli skarżący J. K.. Sąd podziela również wywody organu odwoławczego co do tożsamości stanu prawnego obu spraw. Skoro więc zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją Urzędu Powiatowego w O. Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji z dnia 20 czerwca 1974 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za pgr. l. kat. nr [...] w O. (obecnie stanowiącą część nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]), to prawidłowe było umorzenie postępowania w tej sprawie jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie ten ostatni przepis nie został powołany w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji jako jej podstawa prawna, nie jest to jednak uchybienie, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem w uzasadnieniu przytoczone są motywy wskazujące na zastosowanie tego przepisu. Uchybienie to nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, natomiast zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.