II SA/Kr 1215/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprzeciwu Z. B. od decyzji nr 336/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak: WOB.7721.317.2023.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Z. B. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza decyzją nr 116/2023 z dnia 27 czerwca 2023 r., znak: OAE.5160.37.2023, na podstawie art. 49e ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej P.b., nakazał właścicielowi oraz inwestorowi budowy obiektu reklamowego M. M. dokonać "rozbiórki wolnostojącego obiektu reklamowego typu "billboard" o wym. 5,0 x 2,5 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...], w odległości ok. 1,80 m od krawędzi jezdni ul. [...] w N.". W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w dniu 25 stycznia 2023 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Nowego Sącza z dnia 13 stycznia 2023 r., znak: WAU.ZEM.6723.1.18.2023.AM, w którym to zwrócono się z prośbą o: "przeprowadzenie kontroli legalności tablicy reklamowej usytuowanej na działce nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w N. W rejestrach prowadzonych przez tut. wydział nie odnaleziono pozwolenia na budowę przedmiotowej tablicy". W dniu 7 marca 2023 r. w trakcie kontroli na dz. nr [...] w obr. [...] w m. N. przy ul. [...] ustalono, iż na przedmiotowej działce znajduje się urządzenie reklamowe typu billboard. Do protokołu wskazano, iż "jest to dwustronna tablica z treściami reklamowymi (...) zamontowana na konstrukcji z profili stalowych. Tablice urządzenia są prostopadłe do ulicy [...]. Urządzenie składa się z rusztów o wymiarach około 2,50 x 5,00 m. Profile stalowe słupków o przekroju kwadratowym 0,10 x 0,10 m. Wysokość na jakiej umieszczone są ruszty od poziomu gruntu wynosi ok. 2,74 m. Odległość od tablicy do krawędzi jezdni od ul. [...] wynosi ok. 1,80 m, zaś od słupka do którego przymocowana jest tablica wynosi ok. 2,50 m. Słupki są zabetonowane w gruncie. Zgodnie z oświadczeniem T. W. obiekt jest własnością M. M. Właściciele nieruchomości nr [...] obr. [...] wydzierżawiają swoją nieruchomość M. M. - zgodnie z oświadczeniem T. W. T. W. poinformował, że nie jest mu wiadome, czy właściciel obiektu reklamowego uzyskiwał pozwolenie na budowę, wszelkie tego rodzaju formalności prawne pozostawiono do załatwienia M. M. Do protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. Postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r., nr 124/2023, znak: OAE.5160.37.2023 PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy wolnostojącego obiektu reklamowego typu "billboard" o wym. 5,0 x 2,5 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr 142/2023, znak: OAE.5160.37.2023 PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 P.b., nakazał właścicielowi oraz inwestorowi budowy obiektu reklamowego M. M. "wstrzymać roboty budowlane związane z budową wolnostojącego obiektu reklamowego typu "billboard" o wym. 5,0 x 2,5 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...], w odległości ok. 1,80 m od krawędzi jezdni ul. [...] w N., zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę" oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu (akta PINB, k: 20,21). Zawiadomieniem z dnia 26 maja 2023 r., znak: OAE.5160.37.2023, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., PINB poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego (akta PINB, k: 31). Wskazaną na wstępie decyzją nr 116/2023 z dnia 27 czerwca 2023 r., znak: OAE.5160.37.2023 PINB, na podstawie art. 49e P.b. nałożył na właściciela oraz inwestora budowy obiektu reklamowego M. M. obowiązek rozbiórki. Od ww. decyzji odwołanie wniosła Z. B. PINB, przekazując ww. odwołanie, nie znalazł podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 132 K.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 336/2023, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn., zm. dalej: K.p.a.) oraz art. 49e pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: P.b.) po rozpatrzeniu odwołania Z. B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez PINB (akta znak: OAE.5160.37.2023). Organ odwoławczy, po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał, że z uwagi na kasatoryjny charakter niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił, że co do zasady, krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym samowoli budowalnej (w rozumieniu art. 48 P.b.) ustalany jest w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 K.p.a., który stanowi: Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym, krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien z zasady obejmować - obok inwestora robót - także właściciela nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych nieruchomości sferą oddziaływania. I tak w realiach niniejszej sprawy za stronę postępowania zasadnie został uznany inwestor przedmiotowego obiektu M. M. oraz właściciele przedmiotowej nieruchomości: Z. B., J. N., G. N., F. W., I. W., T. W., I. W. Organ odwoławczy wskazał, że wymaga podkreślenia, iż w aktach sprawy organu I instancji znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia PINB z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr 142/2023, znak: jw. przez F. W., na którym została dokonana adnotacja: "nie żyjący", przy czym przesyłkę zawierającą ww. postanowienie odebrała osoba uprawniona do odbioru. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. " W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni ". Z tego też względu organ I instancji winien zbadać powyższą okoliczność, aby potwierdzić aktualność dotychczasowego kręgu stron postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia przez PINB na M. M. obowiązku "rozbiórki wolnostojącego obiektu reklamowego typu "billboard" o wym. 5,0x 2,5 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...], w odległości ok. 1,80 m od krawędzi jezdni ul. [...] w N. ". Organ I instancji podstawą prawną rozstrzygnięcia uczynił art. 49e P.b. w brzmieniu: Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;  4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego uznając wolnostojący obiekt reklamowy typu "billboard" o wym. 5,0 x 2,5 m usytuowany na terenie działki nr [...] obr. [...] w odległości ok. 1,80 m od krawędzi jezdni ul. [...] w N. za obiekt budowlany, który zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Przepis art. 29 P.b. zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 P.b. enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Co prawda, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym Jednakże mając na uwadze definicję budowli wskazaną expressis verbis w art. 3 pkt 3 P.b., cyt.: "należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury’, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową", organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt pozostaje budowlą, a co za tym idzie nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b., a więc nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ślad za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1291/21 organ odwoławczy wskazał, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - tj. urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego, stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Jak zauważa się w orzecznictwie, w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tego urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, która będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia". Wobec powyższego, należało poddać analizie fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowej tablicy reklamowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 372/21, tu cyt.: "Odróżnienie wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę budowy nośnika reklamowego od instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego (wymagającej zgłoszenia) nie powinno powodować trudności nie tylko z uwagi na jasną i wyraźną treść przepisów, bowiem kwestia ta jest od dawna wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeżeli więc dla bezpieczeństwa konstrukcji tablicy reklamowej niezbędne jest osadzenie jej na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem. Za oczywiste uznać należy wówczas, że obiekt powstał w wyniku budowy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16 - CBOSA, w którym Sąd ten słusznie stwierdził ponadto, że jeżeli w skład nośnika reklamowego" (...) wchodzą części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna" to "ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt 6 P.b.). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. II 2471/15, CBOSA). " Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał przedmiotowy obiekt za trwale związany z gruntem, gdyż przedmiotowa tablica reklamowa pozostaje związana z podłożem na tyle trwale, żeby zapobiec możliwości przesunięcia czy przemieszczenia w celach zapewnienia bezpieczeństwa. Również konstrukcja przedmiotowej tablicy uniemożliwia inne niż trwałe związanie z gruntem, z uwagi na gabaryty oraz wagę ww. budowli. Fakt, iż przedmiotowa tablica reklamowa stanowi obiekt wolnostojący nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. Powyższe wynika wprost z charakteru wskazanego obiektu oraz z ustaleń dokonanych przez PINB w toku czynności kontrolnych oraz oględzin. Z powyższych ustaleń wynika, iż przedmiotowa tablica reklamowa pozostaje budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w związku z czym do realizacji ww. inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane: 1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej " wnioskiem o legalizację ", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji ", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wstrzymania robót budowlanych wydając stosowne postanowienie, w którym informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Ponadto w ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć także odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 P.b.). Jeżeli rzeczony wniosek o legalizację zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Nowego Sącza postanowieniem z dnia z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr 142/2023, znak: OAE.5160.37.2023 PINB na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 P.b. nakazał właścicielowi oraz inwestorowi budowy obiektu reklamowego M. M. "wstrzymać roboty budowlane związane z budową wolnostojącego obiektu reklamowego typu "billboard" o wym. 5,0 x 2,5 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] obr. [...], w odległości ok. 1,80 m od krawędzi jezdni ul. [...] w N., zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę". Ww. postanowienie zostało odebrane przez M. M. w dniu 14 kwietnia 2023 r. Na rzeczone postanowienie nie zostało wniesione zażalenie do organu II instancji. Kolejno organ I instancji z uwagi na niezłożenie przez M. M. wniosku o legalizację w wymaganym terminie, tj. w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr 142/2023, znak: OAE.5160.37.2023, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 49e pkt 1 P.b., decyzją nr 96/2023 z dnia 23 maja 2023 r., znak: OAE.5160.27.2023.JC PINB nałożył na właściciela obiektu obowiązek jego rozbiórki. Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w momencie podjęcia postępowania legalizacyjnego bądź decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu organy nadzoru budowlanego muszą dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestię zasadniczą w sprawie, a więc stan faktyczny obiektu budowlanego stanowiący rezultat samowolnych robót budowlanych. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest dokonanie wiarygodnej identyfikacji prawnej wykonywanych robót budowlanych. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 884/17: "Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy ustalenie czy objęty postępowaniem obiekt podlegał przepisom prawa budowlanego, wymagał formalności prawnych i czy zostały one dopełnione. W pierwszej kolejności organ winien ustalić czas budowy i przepisy prawa mające zastosowanie w okresie przystąpienia do budowy. Znając datę przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego, winien ocenić, czy obiekt budowy (jeśli inwestycja należała do kategorii obiektów budowlanych) wymagał pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub nie wymagał żadnych formalności. Jeśli wymagał pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ winien ustalić, czy inwestor wymaganych formalności dopełnił i czy wykonał inwestycję zgodnie z wymogami pozwolenia) zgłoszenia. Jeśli odpowiedź będzie pozytywna, nie zajdą podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast w sytuacji niedopełnienia formalności prawnych organ przeprowadzi postępowanie w zależności od przepisów, jakie będą miały do danego stanu faktycznego Zgodnie za ww. wyrokiem stwierdzić należy, iż to na organach nadzoru budowlanego ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego w tym ustalenia czasu budowy spornego obiektu, bowiem od tych ustaleń zależy zastosowanie odpowiedniej podstawy prawnej i trybu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. W zależności bowiem od daty powstania spornego obiektu, likwidacja samowoli prowadzona będzie w trybie przyjętym przez PINB lub ewentualnie w procedurze uproszczonej pokreślonej w art. 49f P.b. W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, jaki zgromadził organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, nie jest wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w ww. zakresie, bowiem w toku postępowania nie wskazano kiedy powstał przedmiotowy obiekt budowlany, co czyni pobieżnym ustalenia organu I instancji. Organ I instancji dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych oparł się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 marca 2023 r., w trakcie których stwierdzono wykonanie na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. obiektu reklamowego typu "billboard". W trakcie kontroli pozyskano także do protokołu jedynie oświadczenie współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości T. W., który wskazał, iż M. M. jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, a ponadto właścicielem obiektu reklamowego. Powyższa okoliczność nie została natomiast w żaden sposób zweryfikowana przez organ I instancji. W szczególności nie wezwano M. M. do złożenia stosownych wyjaśnień, ani do przedstawienia dokumentu rzekomej umowy dzierżawy, na którą powoływał się obecny w trakcie kontroli PINB współwłaściciel nieruchomości. Powyższe z kolei implikuje, że z materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób by M. M. legitymował się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane względem przedmiotowej działki. Organ odwoławczy na marginesie wskazał, że samo istnienie umowy dzierżawy nie powoduje automatycznie, że dzierżawca jest stroną postępowania z zakresu ogólnie pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu. Ponadto, jeśli przedmiotowa umowa dzierżawy została zawarta na czas oznaczony, to po jej wygaśnięciu dzierżawca traci uprawnienia do władania terenem będącym przedmiotem umowy, a objętym samowolą budowlaną - co z kolei ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia realnej możliwości wykonania obowiązków wynikających z postępowania legalizacyjnego, która stanowi jedną z przesłanek, którymi powinien się kierować organ stosując przepis art. 52 P.b. Nadto, co istotne w sprawie, zgodnie z art. 52 P.b.: "1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Warto w tym miejscu wskazać na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt: II SA/Ke 725/21: "Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. - a zatem w tej wersji, która została zastosowana przez organy - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organy także nie odniosły się do treści tego przepisu, a rozstrzyga on kwestię podmiotową, tj. na kogo mają zostać nałożone obowiązki w formie nakazów i zakazów określone w rozdziale 5a P.b., a zatem również obowiązek wstrzymania budowy. Z powołanego przepisu w aktualnym brzmieniu wynika, że może to być podmiot inny niż inwestor, do którego w pierwszej kolejności kierowany jest nakaz wstrzymania budowy, bowiem może to być także - w sytuacjach określonych w przepisie - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 23 do art. 48 P.b.). M.in. w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki nakłada się nie na inwestora, ale właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie czy roboty budowlane zostały zakończone. W niniejszym przypadku organy nie poczyniły wprost takiego ustalenia". MWINB wskazał, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu i wskazania, że nakaz winien być skierowany do właściciela obiektu (por. strona 3 ww. decyzji), a materiał zdjęciowy wskazuje, że roboty budowlane zostały zakończone i obiekt jest użytkowany jako billboard. Z kolei adresatem skarżonej decyzji PINB uczynił jedynie M. M., który jest inwestorem robót. Jednakże wobec faktu, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały zakończone, adresatem nakazów i zakazów określonych w aktach administracyjnych wydawanych na podstawie art. 48 P.b. winien zostać uczyniony właściciel obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1360, dalej: k.c.): "Część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych" oraz art. 48 k.c.: "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania " wskazać należy, że zasadniczo obiekt budowlany stanowi część składową gruntu. W rezultacie wskazać należy, że obiekt budowlany w postaci obiektu reklamowego typu "billboard" jako element nieruchomości stanowi własność tej osoby, która jest właścicielem gruntu. Dlatego też skoro obiekt reklamowy usytuowany jest na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. i jest trwale z tym gruntem związany, to obowiązki nakładane w toku niniejszego postępowania powinny być nakładane na wszystkich właścicieli terenu na których zlokalizowany jest obiekt objęty postępowaniem, a w tym przypadku na: Z. B., J. N., G. N., F. W., I. W., T. W., I. W. W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 52 P.b. oraz art. 107 § 1 K.p.a., a ponadto z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego - ustalenia prawdy obiektywnej (stwierdzonej i uszczegółowionej w art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). MWINB podkreślił, że oznaczenie podmiotu, do którego kierowane jest rozstrzygniecie organu administracji, jest jednym z konstytutywnych składników decyzji. Zaznaczył, że nieprawidłowe określenie strony postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na przeszkody, jakie może spotkać ewentualna egzekucja obowiązków wynikających z decyzji. Podkreślił, że organowi odwoławczemu, w ramach kompetencji orzeczniczych, nie wolno wykraczać poza ramy postępowania wyznaczonego rozstrzygnięciem organu I instancji. Z tej też przyczyny MWINB nie może modyfikować i pozbawiać stron dwuinstancyjności postępowania oraz wkraczać w materię zastrzeżoną do kompetencji jurysdykcyjnych organu I instancji. Stwierdzone powyżej uchybienie przepisom postępowania nie może być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, bowiem obowiązek ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy nie może być przerzucany na organ II instancji w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W tej sytuacji przeciwko rozważaniu możliwości czynienia w tym zakresie ustaleń przez MWINB przemawia bowiem zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 K.p.a. MWINB wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie PINB zobowiązany będzie przede wszystkim ustalić bezsprzecznie datę budowy przedmiotowego obiektu w celu przyjęcia odpowiedniego trybu likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, przy jednoczesnym ustaleniu prawidłowego adresata nakładanych obowiązków. Przy uwzględnieniu zaleceń MWINB, w ponownie prowadzonym postępowaniu strony będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niezależnie od treści niniejszego rozstrzygnięcia - z uwagi na zawarte w odwołaniu uwagi skarżącej - na marginesie MWINB wskazał, że w przypadku zaistnienia okoliczności faktycznej stanowiącej przesłankę nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, organ ma obowiązek taki nakaz orzec i nie można z tego powodu czynić mu zarzutu naruszenia prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/18). Mając powyższe na względzie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wobec stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z. B. wniosła od ww. decyzji MWINB nr 336/2023 z 24 sierpnia 2023 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając opisaną wyżej decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie powtórnego rozpoznania sprawy, w celu jej umorzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności dokonanie ustaleń przy oparciu się o niekompletny materiał dowodowy i uznanie tablicy jako urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, co narusza zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że "MWINB w Krakowie uchylił decyzję PINB w Nowym Sączu. Tym niemniej z treści uzasadnienia wynika cały szereg istotnych niedociągnięć, a głównie chodzi o uznanie tablicy jako obiektu reklamowego oraz jej trwałe związanie z gruntem. W oparciu o dowody zgromadzone przez PINB w Nowym Sączu wynika, że opisana tablica reklamowa nie jest trwale związana z gruntem, oczywiście, że można ją przesunąć (kwestia środków technicznych, nie takie rzeczy się przesuwa). Trudno polemizować ze wszystkimi argumentami podnoszonymi przez MWINB w Krakowie, ale należy wskazać, że sam ten organ wskazuje na sprzeczne brzmienie przepisów, tym niemniej wybiera najbardziej niekorzystną wersję dla skarżącej. Takie postępowanie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść strony, stąd wniosek, że postępowanie winno być umorzone, a nie prowadzone w dalszym ciągu.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14). Sąd wskazuje również, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona. Dodatkowo, jak słusznie wskazywał organ odwoławczy, decyzja wydawana przez organ II instancji nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 K.p.a., mającej konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy tj. orzekać w kwestiach merytorycznych, od których uzależnione jest wydanie decyzji danego typu, co do których nie wypowiedział się organ I instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja MWINB narusza art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu podlegała uchyleniu. Przedmiotem sprzeciwu była kasatoryjna decyzja MWINB, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości opisanej wyżej decyzji PINB z 27 czerwca 2023 r. nakazującej rozbiórkę oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując podstawę takiego rozstrzygnięcia MWINB wskazał między innymi, że "w aktach sprawy organu I instancji znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia PINB z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr 142/2023, znak: jw. przez P. F. W., na którym została dokonana adnotacja: "nie żyjący", przy czym przesyłkę zawierającą ww. postanowienie odebrała osoba uprawniona do odbioru. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. " W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Z tego też względu organ I instancji winien zbadać powyższą okoliczność aby potwierdzić aktualność dotychczasowego kręgu stron postępowania." Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazuje, że jak wynika z akt PINB, postanowienie z 21 marca 2023 r. nr 124/2023 o wszczęciu postępowania administracyjnego, adresowane do strony postępowania administracyjnego F. W., zostało doręczone - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru k. 18 akt PINB - adresatowi w dniu 24 marca 2023 r. Następnie, jak wynika z akt PINB, postanowienie z 3 kwietnia 2023 r. nr 142/2023 o wstrzymaniu robót budowlanych, adresowane do strony postępowania administracyjnego F. W., zostało doręczone - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru k. 26 akt PINB – osobie uprawnionej do odbioru żonie w dniu 24 marca 2023 r. Na zwrotce jest adnotacja "W. mąż nie żyjący". Dalej, jak wynika z akt PINB, decyzja nr 116/2023 z dnia 27 czerwca 2023 r. o nakazie rozbiórki, adresowana do strony postępowania administracyjnego F. W., została doręczona - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru k. 45 akt PINB - adresatowi w dniu 30 czerwca 2023 r. Z kolei, jak wynika z akt MWINB, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego MWINB w Krakowie nr 336/2023 z 24 sierpnia 2023 r. (uchylająca zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji), adresowana do strony postępowania administracyjnego F. W., została doręczona - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru k. 35 akt MWINB – dorosłemu domownikowi w dniu 29 sierpnia 2023 r. Z powyższego wynika, że nie jest jednoznaczne, czy strona postępowania administracyjnego F. W. żyje czy zmarł. Pomimo tej wątpliwości organ odwoławczy swoją decyzję kieruje nadal do F. W., nie ustalając tej kwestii. Jest to, zdaniem Sądu, uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji MWINB. Ponadto MWINB jako podstawę wydania decyzji kasatoryjnej wskazał, że "w trakcie kontroli pozyskano także do protokołu jedynie oświadczenie współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości - P. T. W., który wskazał iż P. M. M. jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, a ponadto właścicielem obiektu reklamowego. Powyższa okoliczność nie została natomiast w żaden sposób zweryfikowana przez organ I instancji. W szczególności nie wezwano P. M. M. do złożenia stosownych wyjaśnień, ani do przedstawienia dokumentu rzekomej umowy dzierżawy, na którą powoływał się obecny w trakcie kontroli PINB współwłaściciel nieruchomości. Powyższe z kolei implikuje, że z materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób by P. M. M. legitymował się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane względem przedmiotowej działki.". Sąd po zbadaniu ww. zagadnienia wskazuje, że organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie uzasadnił przekonująco istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ponadto nie wskazał w ogóle, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. Pewne braki postępowania dowodowego przed organem I instancji, które opisał MWINB, mogą być z powodzeniem usunięte przez przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających w postępowaniu odwoławczym, z czego MWINB nie skorzystał. Organ II instancji błędnie i bezpodstawnie uznał, że stwierdzony brak w zakresie zweryfikowania czy M. M. jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, uprawniają MWINB do zastosowania art. 138 § 2 z pominięciem art. 136 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ II instancji zupełnie zaniechał czynności ukierunkowanych na uzupełnienie w nieznacznym zakresie stanu faktycznego sprawy i merytoryczne jej rozstrzygnięcie. Zatem ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy winien ustalić w sposób niewątpliwy, czy F. W. żyje, czy zmarł (i w jakiej dacie), a w tym drugim przypadku organ odwoławczy winien uwzględnić uregulowanie normy art. 30 § 4 K.p.a. Ponadto organ II instancji winien ustalić czy M. M. jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości i jaka jest treść umowy dzierżawy, a następnie rozważyć wpływ tych ustaleń na wydany nakaz rozbiórki. Organ II instancji naruszył również art. 15 K.p.a., unikając powtórnego, merytorycznego orzeczenia w sprawie. Organ odwoławczy bezpodstawnie i z wadliwym uzasadnieniem orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszając ten przepis. Zatem wynik przeprowadzonej według wskazanych wyżej reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania przez MWINB zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny, a wniesiony przez skarżącą sprzeciw jest zasadny. Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o jej wyniku. Prowadząc ponownie postępowanie należy uwzględniać wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy. Powtórzyć trzeba, że ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez MWINB normy art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 64b §1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz wnoszącej sprzeciw kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od sprzeciwu).