II SA/Kr 1228/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2021r. znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia 6 sierpnia 2021 r. [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17.03.2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 17.03.2021 r. Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele: I. kat. [...] o pow. 83 m- i 1. kat. [...] o pow. 382 m2 obj. Lwh [...] [...], c.d. KW nr [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 26.01.1968 r. nr USW [...] na rzecz Skarbu Państwa, w zarząd i użytkowanie [...] w K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...].1968 r, nr USW [...], wywłaszczono parcele 1. kat. [...] o pow. 83 m2 i 1. kat. [...] o pow. 382 m2 obj. Lwh [...], stanowiące w księdze wieczystej współwłasność S. B. oraz K. W., której spadkobiercą jest Z. L.. Decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 14.11.1968 r. ustalono odszkodowanie na rzecz S. B. oraz K. W. w łącznej wysokości - 3 229,00 zł (po 1614,50 zł dla każdego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości). Ponadto organ I instancji ustalił, że decyzja ta została doręczona stronom, nie została zaskarżona, a ustalone odszkodowanie nie zostało złożone do depozytu sądowego. Wnioskiem z dnia 12 marca 2020 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte parcele I. kat. [...] o pow. 83 m- i 1. kat. [...] o pow. 382 m2 obj. Lwh [...], c.d. KW nr [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 26.01.1968 r. nr USW [...] na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że skoro ostateczną decyzją z 14.11.1968 r. zostało ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, to nie jest możliwe ponowne ustalenie odszkodowania. Ponadto uznał, że Z. L. jako spadkobierca poprzedniego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości nie posiada legitymacji procesowej do ubiegania się o ustalenie odszkodowania. Od powyższej decyzji Z. L. złożyła odwołanie zarzucając, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Strona podniosła w uzasadnieniu, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, że odszkodowanie przyznane na podstawie decyzji z dnia 14 listopada 1968 roku nr [...] zostało kiedykolwiek wypłacone (nawet do depozytu sądowego). W tej sytuacji zastosowane znajdują znowelizowane przepisy ustawy z dni 21 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którą w przypadku braku ostatecznej decyzji odszkodowawczej, postępowanie odszkodowawcze należy uważać za niebyłe i prowadzić je na nowo na podstawie znowelizowanej ustawy przy wykorzystaniu zebranego materiału. Ponadto zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu z dnia 26 stycznia 1968 roku na parcelach miał zostać zrealizowany cel wywłaszczenia polegający "na poszerzeniu drogi dojazdowej do pól" (prawdopodobnie obecnie pas drogowy al. [...]). W aktach sprawy nie znajduje się żaden wykaz synchronizacyjny zmian gruntowych wyjaśniający obecne położenie wywłaszczonych parcel. W tej sytuacji nie da się stwierdzić czy cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany. Jeżeli natomiast okaże się, że cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany, to w tej sytuacji stanowią one, w sensie faktycznym część drogi publicznej, al. [...]. Zatem nie ma żadnych wątpliwości, że jeśli organ I instancji nie przedłożył dokumentów na okoliczność wypłacenia za te parcele odszkodowania to zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego należy przeprowadzić administracyjne postępowanie ustalające to odszkodowanie oraz je wypłacić. Ponadto organ I instancji w sposób całkowicie bezzasadny i bezpodstawny wydał orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy Z. L. jest spadkobiercą uprawnionym do odszkodowania. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaznaczając, że postępowanie winno zostać umorzone, jednakże z innych powodów, niż te wskazane przez organ I instancji. Po pierwsze organ odwoławczy wytknął, że organ I instancji nie dostrzegł zmiany linii orzecznictwa, która nastąpiła po uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/20 z dnia 22.02.2021 r., uznającej, że spadkobiercom poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Po drugie organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 14.11.1968 r. ustalała odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Z uzasadnienia oraz podstawy prawnej tej decyzji wynika bowiem, że "odszkodowania za grunt nie przyznano, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 7 powołanej ustawy, ponieważ wywłaszczone nieruchomości nie przekraczają 25 % całego obszaru danych nieruchomości". Organ odwoławczy wskazał natomiast na brzmienie obowiązującego wcześniej art. 8 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94 z 1961 r.), który wykluczał ustalenie odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej pod budowę ulicy i stanowiącej 25 % procent całej nieruchomości poprzedniego właściciela. Następnie wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, iż w sytuacji, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały prawa do odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organów administracji publicznej do ustalenia odszkodowania za przejętą uprzednio nieruchomość. Przepis ten nie stanowi bowiem samodzielnej materialnej normy kompetencyjnej, uprawniającej organ administracji publicznej do ustalenia odszkodowania z tytułu nieruchomości wywłaszczonych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzono, że skoro przedmiotowe parcele zostały przejęte w trybie, który nie przewidywał ówcześnie możliwości przyznania odszkodowania, to również obecnie nie ma takiej możliwości, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Brak normy kompetencyjnej w przepisach prawa materialnego administracyjnego upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia, skutkuje z kolei jego bezprzedmiotowością, co uzasadnia jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na zarzuty odwołania wyjaśniono, że ustalenie, czy cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany ma znaczenie w postępowaniach w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, natomiast jest nieistotne w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Od powyższej decyzji Wojewody Z. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu powielono zarzuty odwołania, powołując się na brak dokonania ustalenia istotnych okoliczności sprawy i swobodną interpretację przepisów prawa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że rację miał organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło w przeszłości do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie gruntu. Z sentencji oraz z uzasadnienia decyzji z dnia 14 listopada 1968 r. wynika jednoznacznie, że przyznane środki pieniężne miały rekompensować spadkodawcy skarżącej utracone składniki majątkowe oraz straty w uprawach i plonach, a nie utratę gruntu, ponieważ zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami odszkodowanie takie nie przysługiwało. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz.94) jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania, a takie właśnie okoliczności miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy wobec dokonanego w trybie art. 8 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz.94) wywłaszczenia części nieruchomości, możliwe jest ustalenie i wypłacenie odszkodowania spadkobierczyni osoby wywłaszczonej w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Powyższy przepis stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma sporu, że - co do zasady - art. 129 ust. 5 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, to tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek - aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym (tak: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3938/18). Dokonując wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., należy mieć na uwadze, że aktualnie obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji przewidującej wprost ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 8 nieobowiązującej już ustawy. Co więcej, treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że pozbawienie własności w trybie tego przepisu następowało bez odszkodowania. Sąd podziela dominujący obecnie pogląd, że w sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (tak: wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2011/20). Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej) (tak: wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; wyroki WSA: w Krakowie z 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19; w Gdańsku z 7 czerwca 2017 r., II SA/Gd 197/17; w Bydgoszczy z 23 listopada 2018 r., II SA/Bd 784/17; w Poznaniu z 16 października 2019 r., IV SA/Po 225/19). Również w uchwale z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość domagania się ustalenia odszkodowania przez spadkobiercę wywłaszczonego właściciela wchodzi w grę, gdy obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy taką możliwość przewidywały. Reasumując, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w przedmiotowej sprawie brakuje normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącą odszkodowania. Brak jest bowiem podstaw prawnych do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W opinii Sądu brak powyższej normy kompetencyjnej oznaczał bezprzedmiotowość postępowania, które w takiej sytuacji podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.256 ze zm.). Ogólnie przyjęte rozumienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (tak J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa, wyd. 5, kom do art. 105 ustawy). Ponadto w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność umorzenia postępowania również z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Skoro bowiem orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta w Krakowie z dnia 14.11.1968 r. wywłaszczono przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, to sprawa przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości stanowiącą własność poprzednika prawnego skarżącej była już rozpatrywana przez właściwy organ i została merytorycznie rozstrzygnięta. Zachodzi więc res iudicata, dodatkowo uzasadniająca umorzenie postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Podsumowując, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, a zaistniałe w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uchybienia, choć nie wpływały na treść rozstrzygnięcia, zostały przez organ odwoławczy wyeliminowane. Organ odwoławczy wskazał w szczególności na treść uchwały NSA z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, w której ostatecznie przyznano spadkobiercom właścicieli wywłaszczonych nieruchomości legitymację czynną do ustalenia na ich rzecz odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.