II SA/Kr 123/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2024 r., znak WI-I.7840.15.90.2024.JM w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2024 r. znak: Wl-1.7840.15.90.2024.JD, po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z 21 października 2024 r., znak: AB.6740.235.2024.KC odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budową innych niezbędnych urządzeń budowlanych, realizowanych jako budowa wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej, nie więcej niż dwukondygnacyjnego, o powierzchni zabudowy do 70 na działkach nr [...], [...] oraz [...] obr. [...]. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach. Decyzją z 21 października 2024 r. Starosta Tatrzański odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę. Pomimo nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości, inwestor nie wykazał bowiem, że posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. W odwołaniu inwestor argumentował m.in., że teren inwestycji graniczy z ogólnodostępną drogą wewnętrzną, łączącą teren inwestycji z drogą powiatową. Wojewoda nie podzielił argumentacji zawartej w odwołaniu i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył na wstępie, że ustalony przez organ I instancji krąg stron jest niepełny, gdyż nie obejmuje właścicieli działek, na których projektowana jest infrastruktura w postaci zjazdu z drogi wewnętrznej oraz przyłącza energetycznego. Z uwagi jednak na treść rozstrzygnięcia, organ odwoławczy krąg stron pozostawił niezmieniony. Wojewoda przedstawił zakres uprawnień kontrolnych wynikających z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwanej dalej P.b.) oraz podkreślił, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z projektowanym obiektem budowlanym, o jakiej mowa w art. 5 P.b. obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Tymczasem inwestor nie wykazał, że posiada taki dostęp prawny i faktyczny. W projekcie zagospodarowania znajduje się jedynie lakoniczna informacja, że "teren inwestycji przylega do drogi lokalnej, dostęp do terenu inwestycji przez drogę gminną". W odpowiedzi na postanowienie Starosty z dnia 5 sierpnia 2024 r. wzywające m.in. do uzupełnienia informacji w tym zakresie (k. 17), inwestor przesłał pismo, w którym wyjaśnił w szczególności, że drogi będące dojazdem do terenu inwestycji użytkowane są przez mieszkańców do sąsiednich budynków, pól i budów. Stan prawny dróg jest nieuregulowany z powodu braku możliwości ustalenia aktualnych właścicieli. Inwestor otrzymał zapewnienie dojazdu z Gminy Bukowina Tatrzańska, jako zarządcy drogi, natomiast Gmina Biały Dunajec nie zajęła stanowiska w tej sprawie. W tym świetle Wojewoda wskazał, że inwestor nie wykazał prawnego jak i faktycznego dostępu do drogi publicznej. W projekcie zagospodarowania terenu – w części opisowej i na mapie – nie wskazano położenia drogi publicznej. Inwestor nie podał konkretnego numeru działek oraz numeru drogi publicznej. Projektant nie przedstawił układu komunikacji wewnętrznej terenu inwestycji i połączenia go z drogą publiczną wraz z charakterystycznymi wymiarami. Do projektu nie dołączono żadnej mapy ze zwymiarowanym dojazdem do jakiejkolwiek drogi publicznej. Nie został zatem spełniony wymóg wynikający z § 15 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). Część działek, po których przebiegają potencjalnie drogi wewnętrzne znajdują się we własności osób prywatnych (nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...]), tymczasem inwestor nie przedstawił dokumentów uprawniających do przechodu i przejazdu po ww. działkach. Uwadze organu nie uszedł fakt, że wskazywana droga wewnętrzna stanowi dojazd do wielu nieruchomości, jednak ocenie podlega konkretna sprawa, a nie analiza poprawności uprzednich rozstrzygnięć. Co prawda budowa zjazdu na drogę wewnętrzną nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, jednak prace budowlane na tej działce muszą być wykonane i do wyjaśnienia pozostaje, czy są one w ogóle prawnie możliwe. Wojewoda dopatrzył się również, że inwestor nie wykazał zgodności projektu z wydaną wcześniej decyzją Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska ustalającą warunki zabudowy z dnia 23 października 2023 r. Otóż w projekcie nie podano procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wskazano projektowane rzędne projektowanych skarp bez odniesienia do rzędnych terenu istniejącego, przez co nie ma możliwości weryfikacji, czy zmiana ukształtowania terenu nie przekracza ustalonej w warunkach zabudowy dopuszczalnej zmiany ukształtowania terenu, wynoszącej maksymalnie 1,75 m. M. L. złożył skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnego rozważenia jej okoliczności oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo braku do tego podstaw, 2. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na ich błędnym zastosowaniu wynikającym z uznania, iż teren inwestycji nie pozostaje odpowiednio skomunikowany z siecią dróg publicznych, podczas gdy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi znajdującej się na dz ewid nr [...] obr. [...] – ul. [...], która jest częścią ogólnodostępnej drogi wewnętrznej, łączącej teren projektowanej inwestycji z drogą publiczną - powiatową nr [...] (ul. [...]). W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego przez pryzmat powyższych przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, - kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Przepisy techniczno-budowlane, o jakich była mowa wyżej, to m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225). W § 14 tego rozporządzenia wskazano, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis ten dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Z przepisów tych wynika zatem obowiązek badania przez organ, czy inwestor legitymuje się w/w dostępem do drogi publicznej z terenu, na którym zamierza realizować inwestycję budowlaną. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dostęp do drogi publicznej musi być przez inwestora wykazany. Podkreślenia wymaga, że ani ustawa Prawo budowlane, ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do § 15 ust. 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu winna określać układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Stosownie do pkt 7) omawianego przepisu musi również przedstawiać przebieg i charakterystyczne wymiary dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z tymi drogami. Zgodnie z art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z projektu zagospodarowania terenu znajdującego się w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie został całościowo przedstawiony sposób skomunikowania z drogą publiczną. W projekcie nie wskazano bowiem ani samej drogi publicznej, z którą ma być skomunikowana inwestycja, ani drogi stanowiącej połączenie z drogą publiczną. Wobec powyższego organ prawidłowo, postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r., wezwał inwestora o uzupełnienie projektu w tym zakresie. Inwestor odpowiedział na powyższe wezwanie, jednakże w zakresie wykazania dostępu do drogi publicznej, należy zgodzić się z organami, że odpowiedź ta była niewystarczająca. W piśmie z dnia 17 września 2024 r. (k.39) inwestor przedstawił wyłącznie ogólne wyjaśnienia. Stwierdził, że do terenu inwestycji prowadzą trzy drogi, które są powszechnie użytkowane przez mieszkańców, choć ich stan prawny jest nieuregulowany. Inwestor otrzymał zapewnienie dojazdu z Gminy Bukowina Tatrzańska, jako zarządcy drogi, natomiast "stanowisko Gminy Biały Dunajec pozostało bez odpowiedzi". W piśmie powyższym inwestor wciąż nie wskazał zatem wyraźnie, po których działkach ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej. Owszem, w aktach znajduje się pismo Starosty Tatrzańskiego z dnia 19 lipca 2024 r., wynika jednak z niego wyłącznie dostęp do społecznego użytkowania w odniesieniu do drogi biegnącej po działce nr [...] i [...]. Tymczasem Starosta ustalił samodzielnie, że część działek, po których mógłby przebiegać potencjalny dojazd, znajduje się we własności osób prywatnych. Inwestor nie wykazał jednak, że dostęp ten jest pod względem prawnym w jakikolwiek sposób zagwarantowany. Zarówno inwestor, jak i gmina nie dysponują tytułem prawnym do wszystkich nieruchomości, mogących stanowić dostęp do drogi publicznej. Przyznał to również inwestor we wspomnianym piśmie z dnia 17 września 2024 r., w którym wskazał na nieuregulowany stan prawny dróg oraz faktyczne korzystanie z nich przez okolicznych mieszkańców. Sam fakt, że dany szlak drożny jest w praktyce wykorzystywany przez sąsiadów, nie tworzy jednak legitymacji prawnej do dysponowania tymi działkami w celu przejazdu i przechodu dla inwestora. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Przy tym, w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną jaką jest ustanowienie służebności. W takiej sytuacji prawne zapewnienie dostępu dla planowanej inwestycji do drogi publicznej może nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego. Dostępu do drogi publicznej nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Sąd podziela również ustalenie Wojewody, że brak jednoznacznego wskazania działek, po których ma przebiegać dojazd do drogi publicznej uniemożliwił weryfikację, czy droga ta spełnia parametry techniczne i minimalną szerokość, wskazane w cyt. powyżej rozporządzeniu. Z powyższego wynika zatem, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była prawidłowa. Organy prawidłowo oceniły, że inwestor nie wykazał, że działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę posiada dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji zasadny był również wniosek, że w określonym terminie inwestor nie spełnił nałożonego obowiązku i nie uzupełnił projektu budowlanego o część rysunkową zawierającą układ komunikacyjny w nawiązaniu do komunikacji zewnętrznej, z jednoznacznym i czytelnym wskazaniem wszystkich działek, po których przebiega prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Nie doprowadził zatem projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego oraz wynikającego z niego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Skoro, zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. W odpowiedzi na zarzuty skargi, a przede wszystkim na powołane tam orzecznictwo należy wskazać, że część z zacytowanych wyroków nie dotyczyła decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz decyzji o udzieleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w takich decyzjach nie jest badany prawny, lecz wyłącznie faktyczny dostęp do drogi publicznej. Kwestie prawne podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22 i wskazane w tym wyroku orzecznictwo). Jeden z powołanych wyroków przeczy tezom skarżącego, wprost wskazując, że sam fakt korzystania z cudzej nieruchomości nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że istnieje dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r.). Z kolei wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1337/09 dotyczył zgoła innej sytuacji, gdzie inwestycja była ulokowana przy drodze wewnętrznej, mającej charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela orzecznictwo, zgodnie z którym jeżeli dostęp do drogi publicznej przebiega po drodze wewnętrznej, korzystanie z niej jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną jaką jest ustanowienie służebności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1640/23, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10, sygn. akt II OSK 239/06, z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1102/08). Wobec powyższego, skargę jako nieuzasadnioną, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.