II SA/Kr 1238/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2024 r. nr 580/2024 znak: WOB.7722.97.2024.PWOL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr RPA.5140.4.2024.MMA działając na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił Ł. B. na jego wniosek z dnia 8 marca 2024 r. wydania decyzji w zakresie legalizacji budynku gospodarczego o wymiarach 5X4 wybudowanego w latach 90, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. w K. obr. [...] P. . W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją PINB nr 28/2013 z dnia 21 lutego 2013 r. nakazano "współwłaścicielom nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. G. : Ł. B., M. B., K. B. i M. N. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 5x4 m zlokalizowanego na działce [...] obr. [...] P. w K. przy ul. G. , zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, usytuowanego na czynnym osuwisku". Decyzja ta jest ostateczna. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., jeśli z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawa odmowy wszczęcia postępowania w takim przypadku, musi mieć charakter uprzedni i stanowić oczywistą przeszkodę do prowadzenia postępowania. Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Oczywistość poznawcza przeszkody, związana, z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Trzeba zatem stwierdzić, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II SA/Łd 405/19). Niewątpliwie z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek strony o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy już zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia 21 lutego 2013 r. Dla stwierdzenia czy zachodzi przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw - pierwszej, w której toczyło się (lub toczy) postępowanie i drugiej - wniosku o wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że powaga rzeczy osądzonej zachodzi tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. O tożsamości spraw można mówić, jeżeli zachodzi ich tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co oznacza, że sprawy między tymi samymi stronami oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 637/18). Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. W decyzji organu nr 28/2013 przesądzono w sprawie legalności obiektu, którego dotyczy przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania - nakazując rozbiórkę tego obiektu (adresatem nakazu był m.in. wnioskodawca). Ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie i wydanie nowej decyzji w sprawie, w której już toczyło się inne postępowanie administracyjne, stanowiłoby naruszenie powagi rzeczy osądzonej i skutkowałoby koniecznością wyeliminowania wydanej w jego wyniku decyzji z obrotu prawnego, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na to postanowienie Ł. B. wniósł zażalenie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r. nr 580/2024 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji zasadnie przyjął, że uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania legalizacyjnego względem przedmiotowej inwestycji stanowi stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego przedmiotem objętym wnioskiem Ł. B. z dnia 8 marca 2024 r., a postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją PINB nr z dnia 21 lutego 2013 r., którą organ I instancji działając na podstawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał współwłaścicielom nieruchomości usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. G. w K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 5x4 m zlokalizowanego na ww., działce, zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 marca 2023 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że o tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, a ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 listopada 2017 r., sygn. akt: IV SA/Po 763/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie można wszcząć postępowania legalizacyjnego, ponieważ w stosunku do spornego budynku gospodarczego, PINB wydał w dniu 21 lutego 2013r., decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki przedmiotowego obie która to nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zatem mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, PINB słusznie uznał, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Nie jest sporne, że w stosunku do obiektu objętego wnioskiem z 8 marca 2024 r. toczyło się postępowania legalizacyjne zakończone ostateczną decyzją PINB nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 5x4 m, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. G. , obr. [...] P. w K., która to decyzja nie została wykonana. Wobec tego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o rozbiórce danego obiektu, dopóty nie może toczyć się kolejne postępowania, które mogłoby prowadzić do zalegalizowania tego obiektu. Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska skarżącego, który podnosi, iż złożony wniosek jest inną sprawą niż ta już ostatecznie zakończona, gdyż: a/ poprzednie sprawa dotyczyła nakazu rozbiórki, a nie legalizacji budynku, b/ w międzyczasie zmianie uległy przepisy właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które spowodowały, że aktualnie dopuszczana jest legalizacja wybudowanego na mojej działce budynku", należy uznać je za niezasadne. Należy bowiem wskazać, iż istnienie tej decyzji w obrocie prawnym i jej niewykonanie przez skarżącego oznacza, że sprawa samowoli budowlanej została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją o rozbiórce, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w tym samym przedmiocie. Późniejsza zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na legalność decyzji nakazującej rozbiórkę, która wydawana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania i nie usuwa stanu res iudicata, który jest zasadniczą przyczyną niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Ł. B. podnosząc, że organy są w błędzie gdyż nie jest to przedmiotowo tożsama sprawa. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W ocenie organu, wszczęciu postępowania w sprawie sprzeciwia się powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Nie można bowiem wszcząć postępowania w sprawie, dopóki w obrocie prawnym jest decyzja podmiotowo i przedmiotowo tożsama z postępowaniem, żądania którego domaga się skarżący. W ocenie sądu jest to stanowisko prawidłowe. Zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r. III OSK 2550/21). W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384, wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ administracji, w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2025 r. II OSK 1006/22) Okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie. Została bowiem wydana ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki obiektu, którego legalizacji w odrębnym (nowym) postępowaniu domaga się skarżący, a on sam był jednym z adresatów decyzji rozbiórkowej. Wszczęcie postępowania w tej sprawie, naruszyło by zatem zasadę trwałości decyzji administracyjnej i pewności obrotu prawnego. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna wieńcząca postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej - postępowanie które w zależności od okoliczności obiektywnych (np. przepisy z zakresu planowania przestrzennego) jak i jego przebiegu tj. czynności podejmowanych inwestora – złożenie (nie złożenie) dokumentacji legalizacyjnej, doprowadzenie (brak doprowadzenia) obiektu do stanu zgodnego z prawem, kończy się bądź legalizacją samowoli budowlanej, bądź nakazem jej rozbiórki. Skarżący domaga się zatem wszczęcia postępowania zakończonego decyzja ostateczną, w sprawie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, co jest prawnie zakazane. Odnośnie zmiany stanu prawnego, dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) przez wprowadzenie tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wskazać należy, że zgodnie z art 32 w/w ustawy, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Ponieważ zaś, jak mowa wyżej, w stosunku do przedmiotowego obiektu nakaz rozbiórki wydano, stosowanie przepisów umożliwiających uproszczoną legalizację obiektów budowlanych, których od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, jest prawnie niedopuszczalne. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.